党委会新规制度发展历程与改革思路

党委会制度发展历程和改革思绪

作者：孙功 起源：《现代世界和社会主义》20XX年第1期

本站公布时间：20XX-3-29 9:43:35 阅读量：810次

摘要：党委员会是由党代表大会或党员大会选举产生决议实施机构。党委员会制度是党内民主制度体系中极其关键一项基础制度。健全和完善党委员会制度，使这一制度功效得以切实有效地落实，一直是发展党内民主关键任务。健全和完善党委员会制度，关键是要加强制度建设：健全党全委会工作制度和运行机制;完善党委议事规则和决议程序;健全和完善党委票决制。

　　关键词：党委会制度;发展历程;改革思绪

　　在党内民主制度体系中，党委员会制度(以下简称党委会制度)是极其关键一项基础制度。考察党委会制度发展历程，分析这一制度存在问题及原因，在此基础上探讨健全和完善党委会制度思绪，对于推进党内民主制度建设、提升党执政能力，含相关键现实意义。

　　一、党委会制度发展历程

　　建党以来，党委会制度从创建到发展，历经曲折而不停走向完善。这一发展历程大致可划分为三个时期。

　　1.从1921年到1949年：党委会制度形成时期

　　1921年党一大党纲第7条要求：“通常有党员五人以上地方，应成立委员会。”第9条要求：“通常党员不超出十人地方委员会，应设书记一人;超出十人应设财务委员、组织委员和宣传委员各一人;超出三十人，应由委员会委员中选出一个实施委员会。”[1]这表明，党一大党纲就已经初步要求了党委会制度。1922年，党二大党章对中央实施委员会、区和地方委员会任期、职权等作了明确要求。二大党章第8条要求：“中央实施委员会任期十二个月，区及地方实施委员会任期均六个月。”第9条要求：“中央实施委员会实施大会多种决议，审议及决定本党政策及一切进行方法;区及地方实施委员会实施上级机关决议并在其范围及权限以内审议及决定一切进行方法。”[2]这些要求在完善党委会制度方面取得关键进展。同二大党章一样，三大党章要求各委员会均互推委员长一人总理党务，其它委员协同委员长分掌职务。1925年，四大党章修正案要求：“凡有党员三人以上均得成立一支部”，“一个地方有三个支部以上，经中央实施委员会之许可，区实施委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会由该会推举三人组织该地方实施委员会”。[3]同时还要求，中央、区和地方委员会和支部，分别设置总书记和书记职位。1927年，党五大经过《组织问题决议案》明确指出：“中央应该强毅地实施集体指导，从中央省委以至支部。”[4]同年6月，中央政治局会议经过《中国共产党第三次修正章程议决案》第12条明确要求：“党部指导标准为民主集中制。”[5]并第一次对党各级组织设置专章，分别有“党中央机关”、“省组织”、“市及县组织”、“区组织”、“党支部”、“监察委员会”、“党团”等，使各级党委会地位及职权愈加明确。1928年，党六大党章更为具体地要求了各级委员会地位、职权和活动方法，使党委会制度愈加完善。

　　1937年5月，刘少奇在延安举行白区党代表会议上汇报中指出：“党集体领导，也只有在民主基础上才能建立起来。只有广泛地吸收了全体同志经验和好意见，才算是真正集体领导。党民主集中制和个人负责是必需同时采取。关键问题应该民主决定，但工作实施则应个人负责。”[6]这对党委会制度建设含相关键指导意义。1944年10月，刘少奇在延安为中央派往外地工作干部作汇报时指出：“我们党一向制度是民主集中制，不过没有被尊重，没有被实施，有这方面毛病。是不是还有其次毛病呢?也有，就是有些同志把党里面或群众团体里面、地方工作中间那一个工作方法带到军队里面来了，什么事情全部要讨论，结果就把这个军队搞得吊儿郎当、没有纪律、没有制度。不过这方面问题不严重、不普遍。普遍是把军队首长制搞到党里面来，在党里面利用军事工作方法和首长制方法。”[7]在这里，刘少奇指出，个人包办是党委会制度有效运作最大威胁。1948年，毛泽东为中共中央起草《相关健全党委制》决定明确指出：“党委制是确保集体领导、预防个人包办党关键制度。”[8]要求各级党委必需建立健全党委会议制度，一切关键问题均须交委员会讨论，由到会委员充足发表意见，作出明确决定，然后分别实施。这个决定对于加强党集体领导，尤其起了重大作用。邓小平以后指出：“这个决定关键意义，在于它总结了党内认真实施集体领导成功经验，促进那些把集体领导变为有名无实组织纠正自己错误，而且扩大了实施集体领导范围。”[9]但这种集体领导制度在实际运作中，还是存在着以集体领导外表掩盖个人包办和个人专断实质现象。为此，毛泽东在1949年党七届二中全会上叙述了党委会十二条工作方法，其中有七条是相关怎样处理好集体领导和个人负责之间关系，预防个人包办和个人专断，包含党委书记要善于当“班长”、要把问题摆到桌面上来、“互通情报”等。然而，实践证实，仅靠讲究正确工作方法，仍然极难克服个人包办和个人专断“顽症”。

　　2.从1949年到1978年：党委会制度曲折发展时期

　　建国以后，以毛泽东为关键党第一代中央领导集体，对党组织建设中怎样实现党委集体领导进行了很多思索。鉴于“高饶事件”，1954年2月，党七届四中全会一致经过了毛泽东起草《相关增强党团结决议》，要求党高级领导干部严格遵守民主集中制，严格遵守集体领导标准，反对分散主义和个人主义，反对骄傲情绪和个人崇敬。强调党委集体领导，并不是要否定个人在集体领导中作用，因为有了集体领导，而没有个人分工负责，那么集体领导所作出正确决定就难以真正付诸实施。所以，毛泽东主张集体领导和个人负责相结合，二者不可偏废。1955年3月21日，毛泽东在党全国代表会议开幕词中指出：“中央和各级党委必需坚持集体领导标准，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。必需知道，集体领导和个人负责这么两个方面，不是相互对立，而是相互结合。而个人负责，则和违反集体领导标准个人独裁，是完全不一样两件事。”[10]政治学研究但因为受“左”错误思潮干扰，党委会制度发展出现了部分曲折。1958年1月，依据杭州会议和南宁会议和会者讲话，毛泽东起草了《工作方法六十条(草案)》，关键目标“是想在工作方法方面求得一个进步，以适应已经改变了政治情况需要”。在草案中，毛泽东将党委会工作制度概括为“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离标准。工作检验，党委有责”。这八句话明确概括了党委责任，即党委对大事作出决定，并在实施过程中加以检验。草案同时还提出：“是否事事全部要问过第一书记?能够无须。大事一定要问。要有二把手、三把手，第一书记不在家时候，要另外有些人挂帅。”以后，“党委负责”、“书记挂帅”标准在全国各地普遍推行，为“大跃进”和人民公社化运动提供了有力组织确保。党政不分一元化体制，直接反应出权力过分集中事实：权力过于集中于各级党委，党委权力过于集中于多个书记，尤其是第一书记。党领导已经蜕变为个人领导和个人专权。

　　在1962年1月七千人大会讲话中，毛泽东指出：“党委领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应该实施民主集中制。第一书记同其它书记和委员之间关系是少数服从多数。拿中央常委或政治局来说，常常有这么事情，我讲话，不管是正确还是不正确，只要大家不赞成，我就得服从她们意见，因为她们是多数。”针对部分省委、地委、县委存在一切事情第一书记一个人说了就算数情况，毛泽东指出：“只要是大事，就得集体讨论，认真地听取不一样意见，认真地对于复杂情况和不一样意见加以分析。……假如不是这么，就是一人称霸。这么第一书记，应该叫做霸王，不是民主集中制‘班长’。”毛泽东要求地方和基层领导回去后一定要把民主集中制健全起来。“首先要建立和加强集体领导。不要再实施长久固定‘分片包干’领导方法了，那个方法，党委书记和委员们各搞各，不能有真正集体讨论，不能有真正集体领导。”尽管如此，权力过分集中现象仍然存在。正如以后邓小平指出那样：“权力过分集中现象，就是在加强党一元化领导口号下，不合适地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委权力又往往集中于多个书记，尤其是集中于第一书记，什么事全部要第一书记挂帅、拍板。党一元化领导，往往所以而变成了个人领导。全国各级全部不一样程度地存在这个问题。”

　　3.从1978年到现在：党委会制度不停完善时期

　　1980年2月，党十一届五中全会经过了《相关党内政治生活若干准则》第二部分，对党委会集体领导制度作了更为明确要求。关键有：(1)强调集体领导是党领导最高标准之一。《准则》要求：“通常包含党路线、方针、政策大事，重大工作任务布署，干部关键任免、调动和处理，群众利益方面关键问题，和上级领导机关要求应由党委集体决定问题，应该依据情况分别提交党委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。”(2)强调党委会内部组员平等关系。《准则》要求：“在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数标准。书记和委员不是上下级关系，书记是党委员会中平等一员。书记或第一书记要善于集中大家意见，不许可搞‘一言堂’、家长制。”(3)强调集体领导同个人分工负责相结合。《准则》要求：“坚持集体领导，并不是降低和否定个人作用，集体领导必需和个人分工负责相结合。要明确地要求每个领导组员所负具体责任，做到事事有些人管，人人有专责，不要事无巨细统统拿到党委会上讨论。”《准则》还尤其提到党委中书记作用：“在分工负责中，书记或第一书记担负着组织党委活动和处理日常工作关键责任。不应借口集体领导而降低和抹杀书记或第一书记在党委会中关键作用。”

　　1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度改革》中指出：“各级党委要真正实施集体领导和个人分工负责相结合制度。”1987年，党十三大汇报强调坚持和完善党委会制度要从中央做起。关键包含：“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定时汇报工作制度;合适增加中央全会每十二个月开会次数，使中央委员会愈加好地发挥集体决议作用;建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党领导人监督和制约。”

　　1996年4月，中共中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例》(试行)，本条例分总则、职责、组织标准、议事和决议、书记办公会、重大问题决议、思想作风和工作作风、监督和处分和附则等共七章内容，对地方党委怎样实施集体领导民主集中制标准作了比较全方面制度安排。在纪念建党80周年讲话中，江泽民提出了集体领导新标准，即“集体领导、民主集中、部分酝酿、会议决定” 。胡锦涛在党十六届四中全会上深入指出：“要根据集体领导、民主集中、部分酝酿、会议决定标准，完善并严格实施党委内部议事规则和决议程序，保持协调高效运转，增强整体协力。”这对于深入完善党委会制度、发挥党委会全体会议作用、健全党委常委会议事和决议机制有着关键指导意义。

　　二、党委会制度改革思绪

　　纵观党委会制度发展历程，能够发觉，党委会制度运行中存在着由来已久但又长久未能得到有效处理两大顽症：一是家长制，个人专断;一是自由主义，各自为政。具体地说，党委会制度存在问题关键表现在三个方面：一是党委全委会作用还不能充足发挥，二是党委内部议事和决议机制还不够健全，三是党委票决制还不太完善。改革党委会制度，最关键是要加强制度建设，使党委会制度运作民主化、科学化、规范化。江泽民曾指出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长久性。要深入完善民主集中制各项制度，深入完善党领导制度和工作机制，从制度体系上确保民主集中制正确实施。”

　　1.健全全委会工作制度和运行机制

　　党委会通常分为全委会和常委会，全委会在保障党委重大决议民主化、科学化中作用不可低估。美国学者萨托利在论证决议民主时曾用了两个定理作为分析前提：“定理1：一切团体或集体决议全部有内部成本，即决议者本身付出成本，这通常称为决议成本。定理2：一切影响到集体决议全部包含到外部风险，即从外部接收决议人遭遇风险。”通常来说，决议者人数同决议成本成正比，同外部风险成反比。实践证实，党代会决议，风险较小，但成本很大，而常委会甚至个人决议，成本较小，但风险很大。所以，全委会决议似乎成为最好选择。从理论上说，常委会由全委会选举产生并对全委会负责，但在现实生活中，因为全委会十二个月只召开一次或两次会议，党委日常工作由常委会主持，常委会组员“等级”又高于其它全委会组员，所以常常出现常委会替换甚至领导全委会现象。健全全委会工作制度和运行机制，充足发挥全委会作用，是健全党委会制度、扩大党内民主关键。

　　健全全委会工作制度和运行机制，应该采取以下方法：一是健全定时召开全委会会议制度。现在，应合适增加全委会会议次数。中央全委会每十二个月可召开两次例会，省、直辖市全委会每十二个月最少召开三次例会，市、县全委会每十二个月最少召开四次例会。这么能够确保全委会立即对重大事务进行决议，不然，全委会决议权就有可能流失到常委会。另外，应不停丰富全委会会议内容。全委会会议议题，既能够由常委会提出，也能够由委员、常委联名提出。全委会在对议题审议时，应增加问询、质询、批评、提议等内容，而不仅仅是被动地听取和表态。二是健全常委会向全委会汇报工作和接收监督制度。常委会由全委会选举产生，肯定要向全委会负责、汇报工作并接收监督，但在实际生活中往往出现全委会对常委会监督不到位问题，尤其是在全委会闭会期间，其监督作用难以发挥。所以，应在全委会对常委会常常性监督上作出具体要求。除了常委会向全委会定时汇报工作外，全委会还应每十二个月定时对常委会进行考评，并对常委会组员进行民主测评，促进其愈加好地推行职责。

　　2.健全党委议事规则和决议程序

　　根据“集体领导、民主集中、部分酝酿、会议决定”十六字方针，建立和完善党委会内部议事和决议机制。首先，党委会应结合实际对重大事项进行细化和量化。党章要求，凡属重大问题全部要由党委会集体讨论并作出决定。哪些是需要党委集体讨论决定重大问题，必需用成文法规形式具体明确，不能抽象笼统，这是党委领导关键标准，也是健全和完善党委议事和决议机制前提和基础。经中央政治局同意，尉健行在中央纪委六次全会汇报中明确提出：“凡属重大决议、关键干部任免、关键项目安排和大额度资金使用，必需经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断。”首次明确了党委集体讨论重大问题关键是“三重一大”。20XX年9月中央颁发《中国共产党党员权利保障条例》要求，“关键问题关键是指：包含党路线、方针、政策事项;重大工作任务布署;按干部管理要求应该由集体讨论决定干部推荐、任免、调动和奖惩;包含人民群众生产、生活等切身利益问题;发展新党员;上级党组织要求应该集体讨论决定其它问题。”即使党内法规对重大问题有要求，但仍显宏观。地方党委应结合当地域本部门具体实际，对重大问题进行细化和量化，而不能随机确定。其次，党委会议事必需根据严格程序进行。党委会议事规程大致可包含以下内容：一是确定例会议题和例会时间。党委会会议议题除由常委会提出外，也可由全委会组员联名提出。能够根据全委会组成人员数，要求1/3以上委员联名提出议题，即应列为全委会会议正式议题。如无特殊情况，不能更改议题，也不能提前或延迟例会会期。二是严格会议议程。应在会前五天将会议议题、议程以书面或口头形式通知委员，方便让和会者有足够时间了解议题、议程。会议召开要严格根据事先确定议题和议程讨论问题，非特殊情况，不能临时动议。三是充足发扬民主。在议题讨论过程中，每个人在会上全部有独立而充足讲话权。要让和会者畅所欲言，充足表示自己真实意见，预防压制不一样意见和曲意迎合关键领导意见这两种不良倾向。四是选择合适表决方法。党委会表决通常分为口头表决、举手表决、记名投票表决和无记名投票表决四种方法。对重大问题决定，可采取记名投票表决，以增强委员责任感，真正做到集体决议、集体负责。而对于关键干部推荐或任用，则应选择无记名投票表决，以利于委员表示自己真实意见。五是会议作出决定应该当场宣读，并得到党委全部组员果断实施，任何人不得违反或改变。这些程序应该得到严格遵照，不能随意简化或颠倒。

　　3.建立健全党委票决制

　　党委票决制，是指党委会组员用投票方法进行决议制度。在党委会中，一人一票，每个票值相等。实施一人一票表决制，是由党委集体领导性质决定。党委会是由党代会选举产生领导集体，其每个组员权力起源相同，所以，她们地位应该是平等。既然党委会全体组员地位平等，那么对决议进行表决时，就应该一人一票，少数服从多数。目前，党委票决制关键利用于关键干部任用方面。20XX年8月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。在全委会闭会期间，由党委常委会作出决定，但决定前应该征求全委会组员意见。这一要求为票决制推行奠定了基础。随即，不少地方党委开始了对拟任人选进行票决制改革试点。依据各地推行党委票决制实践经验，笔者认为，建立健全党委票决制，需要着重处理以下多个问题：一是要逐步扩大票决制主体和客体范围。票决制主体应该由现在常委会扩大到全委会，票决制客体应该由现在关键干部任用扩大到包含“三重一大”全部问题。二是不停完善票决制步骤。在投票表决前，应做到充足酝酿，如可增加决议议题预告步骤，以确保党委组员在正式表决前有足够思索准备时间;在投票表决过程中，应做到充足讨论，并对票决过程进行全程如实统计;在票决结果出来后，应做到决议公告。三是探索实施差额票决制。为了提升票决质量，票决拟任人选或拟经过方案应该多元化，而不是单一化，从而使票决做到多中选优，而不是投信任票。四是加强票决制配套制度建设。票决制不是党内民主全部，需要同其它党内民主方法配套进行，比如党组织考察、民主推荐、民主测评、工作业绩考评、民主评议等。

　　由上可见，目前党委会制度改革基础思绪，是将决议权从常委会转移到全委会，使全委会功效提升为决议机关，使常委会功效关键定位为行政机关，从而实现党内实施权和决议权在一定范围内合适分解。当然，作为发展党内民主一个关键政治设计，党委会制度改革还需要经过反复实践并加以理论总结。