社区参与公共危机治理机制的逻辑和完善路径

摘      要：随着社会治理重心向基层下移，社区成为基层社会治理的着力点和联结点，在公共危机治理中发挥着不可替代的作用。社区参与公共危机治理主要基于制度、理论和实践三方面的逻辑，但当前社区参与公共危机治理机制还存在社区职能定位模糊、主观能动性不足、参与机制不健全等问题。完善社区参与公共危机治理机制，应该以制度化建设为基础，以提高应对公共危机的认知水平和能力为依托，结合社区自身职能和优势，通过全过程参与确保政社、政民、社民之间上通下达渠道顺畅，提高各方联动合作机制工作效率，进而提升公共危机治理能力。

关  键  词：治理重心下移;社区参与;公共危机治理

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）06-0031-08

收稿日期 ：2022-03-20

作者简介：周晓，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）行政科学研究所研究员，政治学博士，研究方向为政治学基础理论、社会治理。

基金项目：本文系吉林省社科规划项目“重大疫情视角下吉林省基层社区的角色定位及应急能力建设研究”的阶段性成果，项目编号：20208073。

社区作为社会治理体系中的基本单元，在公共危机治理中发挥了不可替代的作用，特别是在新冠肺炎疫情防控中发挥的职能和作用更加凸显了基层组织的优势。但目前社区参与公共危机治理在法律和制度方面的职能定位仍然比较模糊，其参与公共危机治理机制需要进一步完善。

一、社区参与公共危机治理机制的逻辑分析

（一）社区参与公共危机治理机制的制度逻辑

对于公共危机治理概念的界定，有学者认为，公共危机治理主要“追求的是通过构建政府与公众互动、彼此沟通的具有广泛包容性的柔性的危机治理系统，从而能够找到化解公共危机的最优路径”。[1]即社区作为基层社会治理的主体之一，在公共危机治理中是连接政府主体与社会主体的桥梁和纽带，已成为公共危机治理中不可替代的一部分。

⒈社区在社会治理体系中的定位。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标;党的十九大报告提出加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移;党的十九届四中全会对新时代推进国家治理体系和治理能力现代化作出了顶层设计和全面部署。社区在社会治理体系中是“党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里’”，[2]这就意味着在我国社会治理体系中，社区既是基层政府进行社会治理的支点，也是社会力量参与社会治理的重要平台。在公共危机治理中，社区作为重要的治理主体之一，承担着很多直接面对居民的事务性工作。

⒉社区在法律上的性质。依据2021年8月民政部公布的《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》），[3]“城市社区是一定区域内居住的居民组成的社会生活共同体，是城市基层社会治理和为居民提供服务的基本单元，一般是指依据本法设立的居民委员会开展居民自治的地域范围。”“城市社区居民委员会（以下简称居民委员会）是社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织”。“居民委员会应当自觉接受社区党组织的领导。”社区在治理制度框架内的层级定位和法律上的性质定位使社区成为公共危机治理的必要参与者。在公共危机治理中，社区要自觉接受社区党组织的领导，同时协调社区内各要素的关系，整合资源，以保证公共危机治理机制的顺畅运行。

（二）社区参与公共危机治理机制的理论逻辑

社区参与公共危机治理既立足于社区的制度性职能，也基于现代化研究所产生的理论支撑。

⒈风险社会理论。公共危机治理是从传统社会的政府管理向现代公共治理转型的必然内容之一。

20世纪70年代，亨廷顿提出的政治稳定理论认为：“现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动乱。……产生政治秩序混乱的原因不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力”。[4]伴随着现代化进程的不断加快，社会的复杂性和不确定性日渐增加。1986年，乌尔里希·贝克提出风险社会理论，随之成为社会风险研究的主流学说。风险社会理论认为：“风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情。”[5]同时，“理论界认识到，在现代社会中，由于环境自身的动荡性以及科学技术的发展为其注入的更多不确定性，公共危机随之成为了社会环境的常态，人类正生活在文明火山上。”[6]从风险社会视角出发，风险治理成为重要的治理内容，而传统的政府单一管理主体模式已经无法应对风险社会发展的不确定性，更无法解决公共危机可能导致的诸多问题。公共危机治理以多元主体的参与为支点，使治理具有包容性、弹性以及动态的治理架构。社区作为社会治理的基本单元，其参与公共危机治理契合我国现阶段社会发展实际，能够为化解危机提供有效帮助。

⒉治理理论。20世纪80年代兴起的治理理论成为当今公共管理、公共行政、公共服务等诸多领域的理论基础或理论指导，并衍生出对“治理”各种不尽相同的理解和阐释。治理理论强调治理主体的多元性、权力（利）运行的多向度性以及利益冲突的调控与协调等。我国的治理理论和治理制度是在借鉴西方治理理论基础上，结合我国现实国情发展和构建的。尽管对治理理论存在诸多解读，但治理主要“是期望采取一种更具共识和合作性的視角，并思考如何以更具创造性的方法来排除潜在的障碍”。[7]在公共危机治理中，公共危机自身的突发性、复杂多样性、不确定性等特征要求公共危机治理必须通过多元主体的参与协作、利益冲突的调控协调才能更好地实现治理目标。社区作为基层治理主体之一，可以通过发挥自身的基层组织动员以及一些非制度性优势，协同政府和其他治理主体实现公共危机治理目标。

⒊风险沟通理论。20世纪70年代美国学者首先提出风险沟通一词，其后诸多学者和机构对风险沟通进行了阐释并呈现出两个趋势：“一是逐渐承认风险沟通是一个双向互动过程;二是逐渐承认公众在风险沟通中的重要作用，而不只是凸显专家的地位和作用。”[8]2018年，世界卫生组织发布了《在突发公共卫生事件中沟通风险：世卫组织针对突发事件风险沟通政策和规范的使用指南》（以下简称《使用指南》），把突发事件风险沟通作为“在突发事件发生之前、突发事件期间以及突发事件之后（支持恢复）所采取的干预措施之一”，认为“风险沟通是任何突发事件应对工作不可或缺的組成部分，是专家、社区领袖或官员和处于危险中的人们之间信息、建议和意见的实时交流”。[9]在《使用指南》中，社区参与风险沟通是帮助建立信任和联系受突发事件影响人群的主要建议之一。

（三）社区参与公共危机治理机制的实践逻辑

公共危机治理本质上属于实践范畴。我国的应急管理发展较晚，在很长一段时间里，应急管理只是作为社会管理的辅助手段，直到近年才成为社会治理的重要内容。因此，社区参与公共危机治理仍处于起步阶段，在实践中，需要不断总结经验，明确未来发展方向。

⒈社区在公共危机治理中的重要性日渐提升。在多元合作治理框架下，社区在社会治理体系中的职能及其重要性日益凸显。在近年来的一些突发事件应对特别是新冠肺炎疫情防控中，社区的作用不可或缺。一方面，社区作为政府、社会、居民之间的连接平台发挥着上传下达和信息交互沟通的作用;另一方面，社区也发挥了基层组织动员、资源整合、通知落实、信息引导、舆情疏导等职能，是公共危机治理有效的着力点。

⒉社区参与公共危机治理机制不断创新。社区是社会治理创新的重要实验场域。党的十八大报告和十九大报告都明确强调加强和创新社会治理。在推动社会治理重心向基层下移的过程中，很多社会治理创新都是以社区为试点且取得了丰硕成果，积累了宝贵经验，并在此基础上形成了制度化的治理机制创新模式。社区参与公共危机治理机制也是一个不断创新的过程。我国在经历了2003年SARS疫情之后，公共危机治理能力和水平不断提高，社区参与公共危机治理的程度也在不断提升。在新冠肺炎疫情防控中，社区成为重要参与力量，承担了大量事务性工作，发挥了巨大作用，取得了显著效果。实践中，针对存在的问题对治理机制不断进行创新和完善。同时，社区参与公共危机治理机制也成为学界研究的重要内容。

⒊未来发展。社区参与公共危机治理是我国社会转型的必然要求，也是实现治理体系和治理能力现代化的必要环节。在社会治理重心向基层下移的背景下，社区参与公共危机治理机制的完善既是加强和创新社会治理的重要内容，也是我国应急管理的重要内容。从理论和实践经验层面看，社区参与公共危机治理凸显了多方联动、协调合作等特征。在未来发展中，及时总结经验，提高参与机制的法制化、制度化程度是目标和方向，在此基础上才能增强社区参与公共危机治理机制的规范性、稳定性、有效性和可持续性。

二、社区参与公共危机治理机制存在的问题

由于社区参与公共危机治理的时间较短，因而参与机制仍需创新和完善。在近年来的公共危机治理特别是新冠肺炎疫情防控中，社区利用自身优势发挥了重要作用，但社区参与公共危机治理机制存在的问题也较为明显。

（一）社区在公共危机治理机制中的职能定位不清

⒈制度性职能定位模糊。国家治理体系中的正式制度，即“指以国家名义制定并支持国家的各级各部门代理人行使其职能的‘正式制度’”，[10]是政府赋予社会治理体系中各组成部分的制度性职责，使其形成真正的政府制度，以法律的形式来行事的基础和依据。但社区在参与公共危机治理机制中的制度性职能定位并不清晰。《城市社区居民委员会组织法（修改草案征求意见稿）》明确规定，城市社区是指“城市基层社会治理和为居民提供服务的基本单元”，其职责包括“突发事件时，按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序”。从上述规定来看，社区的职责主要是宣传动员、组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。但在突发事件等公共危机治理中，社区实际上承担了大量包括行政性工作在内的调查、统计、上传下达、落实执行等事务性工作。由于制度性职能定位模糊、权责不匹配，使得社区参与公共危机治理工作碎片化、被动化、形式化等现象较为明显。

⒉法律规范缺位。法治是社会治理活动规范、有序的基础。我国应急法律体系以《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）为核心，包括《国家突发公共事件总体应急预案》在内的由中央到地方各级部门编制的专项应急预案。在这些法律规范中，对社区参与公共危机治理没有进行明确的法律规定。《突发事件应对法》规定居民委员会等组织结合各自实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练;其他规定与《城市社区居民委员会组织法（修改草案征求意见稿）》相同。法律规范缺位使社区参与公共危机治理机制缺乏相应的程序规范性，由此导致多元合作治理场域中主体间权责不明确。

（二）社区在公共危机治理机制中的主观能动性有待提升

⒈公共危机治理意识不强。社区作为社会生活共同体，本质上属于基层群众性自治组织，应具备社会动员、组织的自主性。在社会转型期，社区需要有比较明确的风险意识，“对于行动者合作的达成而言，风险意识相比于规则更为重要。”[11]但在实际运行中，社区的危机治理意识不强，缺乏对公共危机以及公共危机治理的清晰认识。尽管社区按照要求都制定了应急预案，但多流于形式，既疏于对居民开展关于公共危机宣传教育，也缺乏相应的应急演练等实操训练。社区参与公共危机治理基本依靠以政府行政体系为主的自上而下的推动，缺乏自下而上的自主动员、组织的主动性。

⒉公共危机治理能力不足。近年来，我国对于社区网格化管理加大了投入力度，以“互联网+”为主导的技术支撑已经颇具规模，但社区治理能力建设仍需要进一步加强。在公共危机治理中，一方面，社区缺少具有较为专业的公共危机治理知识的人力资源，使社区在参与公共危机治理时除了执行上级党委和相关政府部门、机构的命令、任务外，很难发挥应有的动员优势组织居民参与社区治理;另一方面，社区工作人员在参与公共危机治理时，与政府和其他社会组织的沟通协调合作以及在治理措施的落实等方面缺乏切合实际的方式方法，降低了治理效能。

（三）社区参与公共危机治理机制不健全

⒈社区应急预案形式大于内容。社区参与公共危机治理应该是全过程参与，社区应急预案是社区对公共危机等突发事件进行预防、响应和善后处置的总体规划。但在实际工作中，一些社区应急预案往往只是按照上级规定而制定的规范性文件，形式大于内容。无论是社区工作人员还是社区居民，对预案所规定的针对突发事件的常规性操作流程往往一知半解，对公共危机事件的应对和处理的具体措施不熟悉，针对公共危机事件的相关演练更是少之又少。

⒉联动机制欠缺耦合性。社区在公共危机治理机制中处于政、社、民三方的交结点，是联动机制的关键部分。但由于科层体系、差序格局等诸多因素，职能部门间、社区内部各主体之间的联动合作缺乏耦合性，导致联动合作机制不顺畅。社区现行的“条块”管理模式使社区既要完成上级不同政府组织机构的工作要求和任务，又要作为平台和纽带直接联系辖区内的居民、商户、社会组织等各主体。社区参与公共危机治理主要发挥的就是其上传下达的重要功能，但由于“条块”管理和职能有限，社区在上下联动的过程中，各组成部分之间常常缺乏关联性，各自独立，导致联动机制耦合性欠缺，影响了联动机制运行效率和效果。

⒊缺乏事后恢复调适机制。在现代社会高度复杂性和不确定性不断增加的背景下，公共危机治理已经不是简单地对应对突发事件，而是从理念到实践的全方位治理，不仅包括事前预防、事中处置，还包括事后的恢复调适。如公共卫生危机事件的特征之一就是“次生性”，即“个体和群体次生风险的诱发”。[12]运用事后恢复调适机制，社区可以了解居民的利益诉求和服务需求，通过沟通和提供相应服务加强社区与居民的利益关联，促进治理共同体理念的形成，提升社区公共危机治理意识和能力。但在社区参与公共危机治理机制中，基本上未包括事后恢复调适机制，公共危机发生后，社区在居民生产生活秩序恢复特别是心理调适中发挥的作用并不明显。

三、完善社区参与公共危机治理机制的路径

公共危机治理是国家治理的重要内容，社区参与公共危机治理是打造共建共治共享社会治理格局的重要组成部分。我国在公共危机治理方面具有自上而下的优势，但同时也应该充分认识到公共危机治理中的社会表达即自下而上的诉求。社区在治理体系双向构建中具有不可替代的优势，因此，完善社区参与公共危机治理机制，应该以治理重心向基层下移的制度化建设为基础，以社区在基层社会治理中的在地性优势为依托，充分发挥社区在公共危机治理机制中的职能优势。

（一）加强社区参与公共危机治理机制的制度化建设

⒈以制度化建设为基础，厘清社区在公共危机治理机制中的职能。社会治理重心向基层下移是我国治理体系建设的重要一环，充分体现了社区在基层社会治理中的重要作用。依据现行的《城市社区居民委员会组织法（修改草案征求意见稿）》和《突发事件应对法》，城市社区在公共危机治理中承担的职能主要是宣传普及突发事件应急知识、组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。但新冠肺炎疫情暴发以来，社区在公共危机事件中承担的职能已经不是以上内容所能概括的。此外，社区“两委”（即社区党支部委员会和社区居委会）架构的形成与强化也增强了社区在基层社会治理和公共危机治理中的职责。因此，面对新的形势和治理场域，应该结合社会治理重心下移后人、物、权、责的重构，对社区在公共危机治理机制中的职能和权责加以明确，使社区参与公共危机治理机制规范化、制度化。

⒉以社区“两委”为依托，加强相关法制建设，完善社区参与公共危机治理联动机制。社区是公共危机治理联动机制中自上而下和自下而上的枢纽环节，法制建设是社区参与公共危机治理机制制度化的前提，社区“两委”的作用特别是社区党组织的领导核心作用为这一机制的运行提供了保障。具体而言，应在不断加强社区网格化管理系统建设的基础上，依托社区“两委”特别是强化社区党组织的统筹协调功能，充分发挥基层党员作用，明确社区“两委”在公共危机治理机制中的组织责任，增强社区的组织动员能力，保障政社、政民、社民之间沟通顺畅，完善公共危机治理联动机制。

（二）提高社区对公共危机治理的认识水平和能力

⒈对社区工作人员开展相关的理论培训。社区是基层社会治理创新的主体之一，但在很长一段时间里，社区工作者并不是专职工作人员，而是社区居民。党的十八大以来，随着社会治理重心向基层下移，社区在基层社会治理中的作用越来越重要，社区人才队伍建设也成为提高社会治理水平的重要组成部分。公共危机治理作为现代社会治理的一项重要内容，是提高社会治理水平的关键所在。特别是在新冠肺炎疫情防控中，社区参与公共危机治理又有了新的变化，面临新的课题。因此，提高社区工作人员对公共危机治理的认识水平是提高治理能力的基礎。通过理论培训，可以使社区工作人员对我国新时代发展特征有深入理解，对社区在公共危机治理机制中的作用和职责有更加清晰的认识。扎实的理论基础可以帮助社区工作人员在参与公共危机治理时更好地发挥主观能动性。

⒉加强对社区工作人员参与公共危机治理的专业能力培养。社区参与公共危机治理主要涉及到三方面的能力：一是信息采集、整合、传递、反馈能力;二是上与政府各部门，下与居民、社会组织等社会力量的沟通协调和资源整合能力;三是“互联网+”等技术手段的运用能力。这三方面的能力在一定程度上直接关系到公共危机治理的效果。可以通过专门的知识培训和技能实操培训提高社区工作人员的相关能力，进而提升社区参与公共危机治理效率。

（三）发挥社区在地性优势，完善全过程参与机制

来自于建筑规划领域的在地性强调在特定的文化、环境语境下建筑与环境的关联性。社区参与公共危机治理的最大优势就是其在地性，即社区与辖区内居民、小区物业、社会组织、商户等社会力量之间的密切关联性。社区参与公共危机治理应该充分发挥社区的在地形优势，完善全过程参与机制。

⒈完善常态化宣教机制。对突发事件应急知识的宣传普及是社区的一项工作内容，也是社区在公共危机治理中应该承担的职能。结合当下的社会发展阶段特征，社区应该把针对突发事件等公共危机应具备的意识和应急知识宣传纳入常规工作范围，如定期从增强意识、具备处置常识、提高实操能力等方面开展组织宣传活动;针对特定人群进行强化宣传等。此外，还可以结合社区网格化治理和大数据技术对问题进行摸排、分析，为公共危机治理提供扎实有效的数据支撑。[13]

⒉提高聯动合作机制的灵活性。公共危机治理联动合作机制是应急管理机制的主要形式，社区在其中常常处于与多点互动的位置，即上对接领导小组和各相关政府部门，下联系辖区居民和各种社会力量，发挥组织、协调、协助等功能。公共危机的性质受内容、形式、时间、地点等不同因素的影响，不存在一成不变的处理方法，在这个过程中，社区的在地性优势不可替代。在突发事件中，“并不存在一个放之四海皆准的应对措施，而基层工作人员的参与则可以将应对措施同各地实际情况相结合，从而制定出更加灵活有效的解决方案。”[14]在公共危机治理联动合作机制中，可以赋予社区更多的自主性，增强社区的主观能动性，充分发挥社区的在地性优势，利用社区网格化管理结构，通过社区“两委”的领导和组织，因地制宜地制定解决问题的方案，以提高联动合作机制的灵活性。

⒊完善危机后恢复机制。在现有的公共危机治理机制中，危机后恢复机制是相对薄弱的一环，也最容易被忽略。危机后恢复机制既包括总结危机事件的经验教训，也包括提高和增强居民的公共危机意识及应对能力，并帮助居民尽快恢复正常的生产生活秩序。社区的在地性优势在危机后恢复机制中具有重要意义，有研究表明，“加强基层社区领导和工作者的参与，在帮助当地居民树立信心方面有着积极的作用”。[15]公共危机治理机制应该是全过程治理机制，社区应全过程参与公共危机治理，完善社区危机后恢复机制，发挥社区自身优势，总结经验教训，为修订应急管理制度提供参考;丰富相应的宣教内容，帮助居民提高应对公共危机的能力;采取各种措施加快恢复生产生活秩序。

结  语

党的十九届四中全会提出了“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”的重大命题，这是新时代推动公共危机治理体系和治理能力现代化的现实要求。在新的时代背景下，“公共危机治理活动应开始话语的转向，即从相对静态的科层化的价值理念转为基于现代社会场景、国家政权与社会力量共同在场、以共生为基本格局、契合公共危机特质的价值理念。”[16]新的时代背景、新的公共危机特征以及新的社会治理格局使社区成为公共危机治理的主体之一，即社区参与公共危机治理机制是我国应急管理机制的重要组成部分。

新时代，我国在完成国家治理体系顶层设计的基础上加快推进社会治理重心向基层下移，社区成为社会治理创新的重要场域。与此同时，公共危机治理也在现代化社会的大背景下呈现了新的特征和治理逻辑的转向，社区作为基层社会治理的主体之一参与公共危机治理是提高治理效能的必然选择。因此，完善社区参与公共危机治理机制，应该从制度化建设入手，在提高社区公共危机治理意识和能力的基础上构建全过程参与机制，使公共危机事件在基层社会治理中可控、可治，以实现治理效能最优化。

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The Logic and Path Perfection of the Community Participatinging in the Mechanism of Public Crisisgovernance

Zhou Xiao

Abstract：the community becomes the key point of social governance in the basic level with the downward movement of social governance focus.The community participation in the public crisis governance depends on the logic of the system，theory and practice.However，there exist some problems such as unclear function，the lack of subjective initiative，uncomplete particination mechanism，etc.The thesis suggests that the mechanism structure of the community participationin the public crisis governance should rely on the system developmentand the improvement of recognition of the public crisis.Moreover，the community should make use of its own advantages to participate in the whole process of crisis governance so that the communication among the subjects of governance is unobstructed，and the efficiency of the governance is improved.

Keywords：downward movement of governance focus;community participation;public crisis governance

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