独立学院与高职院校合并转设职业本科：逻辑、困惑与路径
时间：2023-10-25 16:25:06 来源：小苹果范文网 本文已影响 人 
吴羿宏 陈鹏
摘 要：发展本科层次职业教育是完善我国现代教育体系、推动教育事业高质量发展的重要举措，也是全面建设社会主义现代化国家的坚实支撑。在当下独立学院与高职院校合并转设建设职业本科的过程中，遇到了体制机制不畅、院校利益博弈和学生認识偏差等方面的影响。为此建议，理顺体制机制，更好地协调合并转设工作;因地因校制宜，求同存异形成教育合力，推进合并转设的稳步过渡;加强舆论引导，打破职业教育发展桎梏，助力独立学院与高职院校合并转设工作顺利开展，进而更好地稳步推进我国本科层次职业教育的建设。
关键词：本科职业教育;独立学院;合并转设
基金项目：2021年度江苏省社会科学基金一般项目“江苏高质量职业教育体系建设研究”（项目编号：21JYB003）
作者简介：吴羿宏，男，江苏师范大学教育科学学院2021级硕士研究生，主要研究方向为职业教育;陈鹏，男，江苏师范大学教育科学学院教授，博士，主要研究方向为职业教育基本理论。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2022）06-0058-08
当前，中国发展进入了新的历史阶段，站到了新的历史方位，对国民教育体系建设提出了新的要求，即实现我国教育的高质量发展，当然也包括职业教育的高质量发展。为确保职业教育的高质量发展，进一步完善现代职业教育体系，本科及以上层次的职业教育发展势在必行。与此同时，独立学院的发展也走到了新的十字路口，由于相较于公办院校而言，其在师资、校舍及办学资金等方面依然存在一定程度的发展障碍，因此，教育部积极推进独立学院转设职业本科以更好地满足时代发展的要求。但当前我国独立学院转设职业本科仍面临政策模糊、师资不足、利益博弈等多方面的困境。怎样才能充分地利用好独立学院转设职业本科的契机，更好地赋能本科层次职业教育的发展，需要我们不断地进行探索，做出合理的选择。
一、独立学院与高职院校合并转设职业本科的逻辑基础
（一）独立学院转设的迫切需要
从上世纪末到本世纪初，独立学院作为一种新兴的高等教育形式，创新性地为办学机构与民间资本创造了“合作土壤”。高校通过利用自身的教学资源获取了运转经费满足自身的发展需求，资本则通过教育投资来获取社会经济效益，因此独立学院也在一定程度上满足了时代对于高等教育规模化发展的需求。在多方扶持和帮助下，独立学院在形成后的十余年间获得了较快发展，但这与其名字中所含的“独立”二字相背离，造成了独立学院在发展过程中的“高依赖性”，这极大地限制了独立学院的长期健康发展。
在当前的运行机制下，独立学校办学主要存在有以下三个方面的困境：第一，经费短缺。原因在于，独立学院作为合法收费的高等教育机构，其财政收入主要来源于对学生所收取的学费，而政府的财政支持相对有限。另一方面，独立学院所得收入需部分上缴其母体高校及投资方，前期所获取的助力逐渐变成了长期发展的肘掣。“如果算一笔账，独立学院除去‘两上缴’的费用，其生均培养经费还不到公办高校生均费用的40%。”[1]因此，经费问题成为影响独立学院高质量发展的因素之一。第二，师资队伍不稳定。由于独立学院的特殊属性使得其中的教师无法获取编制，且薪酬待遇相对公办高等院校较低。所以，独立学院的师资队伍大都是刚毕业的硕士、博士和已经退休了的老教师，“没有形成合理的老、中、青梯队，而是两头大中间小，紧缺中青年骨干教师”[2]。已经入职的部分青年教师在获得一定锻炼和资格后，也可能会流入公办院校。第三，评价性支持较低。目前，我国本科层次的高等教育评价分类不明显，学术导向明显，相比普通公办院校来说，独立学院在申报国家各类项目及在评奖评优中具有一定劣势，不利于自身的良性发展。
为了实现独立学院的良性发展，教育部从本世纪初便开始积极引导和推动独立学院转设。整体来看，独立学院转设在我国先后经历了“开始转设”（2006—2009年）、“‘十二五’验收大考终延期”（2010—2015年）、“‘十三五’能转快转、能转尽转”（2016—2020年）三个阶段[3]。此后，教育部办公厅于2020年5月印发了《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，提出“把独立学院转设作为高校设置工作的重中之重，积极创造条件推动完成转设。到2020年末，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设。”[4]据教育部统计，2010年我国独立学院数目达323所，为独立学院办学以来的最高值，但是，根据教育部公布的数据显示，截至2020年底，我国独立学院存量仍有241所，其数量约占到峰值的74.61%，独立学院转设工作异常迫紧迫。
（二）本科职业教育推进的时代诉求
通过整理国家人力资源和社会保障部所公布的部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析的数据可知，我国人才供给尤其是高技术技能人才仍存在着较大的缺口，其求人倍率近五年一直大于2，并且呈现逐年递增的趋势（见图1）。
光辉国际最新研究指出，随着中国产业结构调整及人口结构中青壮年数量的不断减少，“到2030年，A级劳动力将出现670万的人才缺口，B级和C级劳动力剩余数量占其劳动力储备总量的比率将分别从2020年的12.8%和19.7%降至2030年的4.1%和11.7%。2030年制造业A级劳动力短缺数量将占该级劳动力缺口总数的14.9%。”[5]这说明我们当前的人才培养体系已无法满足社会和市场的需求。随着国内外形势发生深刻变化、高新技术的飞速发展、经济和产业结构的不断调整，国家对高级技术技能人才的需求也随之扩大，但是我国现有教育体系培养出来的本科层次人才以“学科”导向为主，应用型能力不足;而定位于应用型人才培养的本科层次职业教育存量还严重不足。根据教育部最新数据显示，目前我国本科层次职业院校只有32所，仅占所有本科院校（1270所）的2.5%，这与我国高层次人才类型的需求比例严重不匹配。
从受教育者的角度来说，专科层次的高等技术技能人才对于学历的提升需求也在推动着我国本科层次高等职业教育的发展。据中国管理科学研究院公布的《2021中国高等职业学院和高等专科学校评价》统计显示，有超过263所高职院校的专升本升学率超过10%，其中部分高职院校的升学率达到70%以上。当前，我国专科层次的职业技术人才在面对求职与升职时，有时也会遇到限制，事业等用人单位往往更加青睐于获得本科学历的毕业生。例如，在最近发布的《2022年国家公务员考试职位表》中显示，国考招录人数总数达到31 242人，但其中专科生能报考的仅有234个职位，招录计划454人，仅占总人数的1.45%。与此同时，相关考试对考生的语言表达能力及数理逻辑能力等要求的侧重往往不利于职校生的发挥。在入职以后，与本科学历的毕业生相比，专科毕业生的薪酬待遇也存在一定距离。由智联招聘发布的《2020秋季大学生就业报告》显示，本科生就业起薪为5 102元，而大专生只有4 562元，职高学生为4 295元。可见，学历提升对职业院校毕业生获得更高质量就业的意义十分重大。
因此，为了解决我国高技能人才短缺的问题，同时实现人民共同富裕的需要，《“十四五”规划和2035远景目标纲要》提出，要“增强职业技术教育适应性”，强调“实施现代职业技术教育质量提升计划，建设一批高水平职业技术院校和专业，稳步发展职业本科教育。”2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，要求“稳步发展职业本科教育，高标准建设职业本科学校和专业”“职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%”[6]，为本科层次职业教育的发展提供了强劲驱动。
（三）独立学院转设与高职院校升本的契合性
独立学院自2006年开展实施转设工作以来就遇到了一系列的复杂问题。为了提高政策的可操作性、推动政策落地，使独立学院合理、规范地进行转设，2020年教育部发布的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》为独立学院转设提出了“转为公办或民办普通本科，或者终止办学，或者与高职合并转设职业技术大学”等操作建议。本文认为，相对于其他路径来说，独立学院与高职院校在“合并”上存在着较高的契合性。
其一，二者的培养目标定位相近。基于对自身办学水平和社会对人才类型需求的考量，目前大部分独立学院都將培养目标定位于培养理论基础扎实、实践能力突出的“应用型”“实用型”人才[7]。高职院校则将培养目标定位于“培养服务区域发展的高素质技术技能人才”，培养“大国工匠、能工巧匠”[8]，其实质亦是应用型人才。基于相似的人才培养目标，独立学院和高职院校在双师型教师队伍建设、产教融合的办学体制及校企合作的办学机制等方面高度重合。因此，独立学院与优质高职院校合并转设为本科层次的职业教育有着深厚的合作土壤。对独立学院来说，其优势在于“高起点”，能够有效借鉴其“母体”高校办学，在本科层次的高等教育办学上有着更多积累;对高职院校来说，其长处在于办学更加偏向实际应用，与当地的先进产业、优质企业联系更加紧密，在产学结合和校企合作等方面成绩更加突出。因而相对于独立学院转设为应用型本科高校或高职独立升格成为职业技术大学来说，二者合并共同建设本科职业技术大学，既能够汲取“应用型”要素，又能汲取“职业技术”要素，从而可以实现有机结合、优势互补，而非简单叠加。
其二，从办学实践上说，二者的办学条件可以实现优势互补，合并双方都可通过这一过程来提高办学实力，从而推动高校向更高层次的方向发展。我国的公办高职院校虽然在办学层次上相对较低，但是其在经费上更有保障，能够得到国家和地方财政的支持，因此，其办学基础更为扎实，拥有自身的独立地权及其他硬件资源，可以为多数独立学院补缺;而独立学院则可为高职院校的高层次发展注入活力，实现高职院校“借道”升本的目的。通过合并建设，二者可以整合资源，进行以优补缺。独立学院可以从“母体”高校的局限中抽身出来，投身于国家公办院校体系，享受政府的财政拨款，成为真正的“独立学院”;高职院校则可以通过合并整合资源，提高办学层次，从而在一定程度上提升生源质量。因此，就“合并”这条路径而言，独立学院和高职院校都能通过合并转设实现发展转型，形成“共赢”局面。
二、独立学院与高职院校合并转设职业本科的现实困惑
（一）管理机制的不畅
目前，国家对于独立学院转设工作持积极鼓励的态度，主张推行“一校一策”“能转快转”，已经为独立学院转设工作大开绿灯，但在实际转设过程中却出现了政策实施落地难的问题，原因之一可能在于管理机制的不畅。
其一，国家层面。众所周知，独立学院归属于教育部高等教育司管辖，高职院校则归属于教育部职业教育与成人教育司管辖。但现行的职业教育本科建设是由职成司来负责，那么在独立学院与高职院校合并转设成为职业技术大学的工作中必然存在上层管理协调的不畅。对于高教司来说，在独立学院转设的三条路径中，其更加倾向于转设成为公办、民办普通本科院校，以保证较为充裕的普通高等教育资源;对于职成司来说，独立学院与高职合并转设成为本科层次职业教育是实现职业教育体系升级、打破专科“天花板”的重要途径，对提升职业教育地位和增量具有重要意义，但其在整合普通高等教育范畴的独立学院资源方面却显得力不从心。
其二，省级层面。相似的情况同样会出现在省级教育主管部门中。为贯彻中央推进“合并转设”的相关政策文件，省高等教育处与职业教育处在执行的过程中也面临着彼此的困惑。对于高等教育处来说，其将独立学院从普通高等教育体系划归到职业教育体系当中，这无疑是削弱了普通本科教育的资源。对于职业教育处来说，面对国家稳步推进职业本科教育的政策红利，必将通过多措并举推动本省本科层次职业教育的发展，以尽快实现“10%”目标，但其在“合并”整合独立学院资源方面显得鞭长莫及，必将要与高等教育处进行多轮交流。
其三，学校层面。体制机制的不畅在实践中同样会在院校层面亦有所体现，主要问题在于各校所属教育主管部门不一。涌入举办独立学院大潮中的高校大都是办学实力较强的高校，往往是省属甚至部属高校，而高职院校则大多为省属和市属，在推动二者合并的过程中，独立学院的母体高校和高职院校由于其主管部门层级、类型不对等，使得二者难以就某些方面达成共识。
（二）院校利益的博弈
在独立学院与高职院校合并建设本科层次职业教育的过程中，由于原有高校在办学层次、社会声望等方面存在较为明显的差异，会在多层次的利益关系问题上产生分歧。合并后，原有高校的资源都会重新整合分配，各方利益主体也会站在自己的立场开展博弈，其最终结果也将深刻影响着职业技术大学的整体架构和未来的发展方向。二者合并后资源整合分配主要涉及校名更改、校区整合使用与组织管理的架构等问题。这些问题是否妥当解决将直接关系着合并后新的高校能否成功实现转型，提升办学质量和水平，实现可持续健康发展。
其一，校名博弈。校名，作为一种无形资产，在一定程度上反映出原有某个院校在合并后的社会影响力，是直接沿用其中一个高校名字进行调整还是共同商讨形成新的校名，这会成为双方共同关注的话题。在新校名的协商过程中，原有院校可能会将各自院校中的特色元素尽可能多地融入到新校名中，以此在一定程度上促进整合后的资源更有利于相应特色专业的发展。因此，在独立学院与高职院校合并成为职业本科的过程中，往往由于二者存在專业特点及文化传承上的差异，致使双方在校名博弈的过程中存在某些得失，从而会影响整合后效益产出的最大化。
其二，校区博弈。高校合并后，同样需要对校区做出调整。独立学院尤其是“校中校”的原有校址土地往往来源于其“母体”高校，并未拥有地权，校区建设大概率会以高职院校为主开展。在土地资源进行整合共同使用后，独立学院需要对高职院校在哪些方面做出让步？如果独立学院拥有自身的校址，则需要根据合并后的体量、经费等情况决定是多校区建设还是单独校区建设。如果合并后高校体量较大且经费较为充裕，多校区建设更能满足建设需要，那么问题也随之而来。由于合并前各高校办学层次及办学历史都存在差异，校区的地理位置、面积大小、设施设备情况等都存在差异，哪些院系会被分配到资源较为充足的校区？哪个校区将会作为主校区建设？如果合并后高校体量较小且经费较为紧张，则面临着整合土地资源，将多余的校区土地转让以获取一部分资金投入到新校区的建设。这一系列的问题都需要多轮协商才能得以解决。
其三，组织架构博弈。对于原有的各个院校团体来说，竞争压力最大的莫过于合并后高校的组织管理的架构。在合并后院校主要领导非“空降”的情况下，原有院校的主要领导都是新校领导的有力竞争者。除了这些高层领导，还有中层领导及基层的教职工也可能会面临职位、岗位调整。如果这些问题处理不好，也会影响“合并转设”能否成功，以及“转设”成功后能否顺利发展。
（三）学生认识的偏差
在独立学院与高职院校合并转设成为职业本科的过程中，其主要利益相关者除了涉及上述的院校组织管理和普通教职工外，还包括双方院校的学生及其家长。本科层次职业教育在我国尽管是一个“新鲜事物”，但是和普通本科教育同属于本科层次的教育，没有任何层次的高低，但学生及其家长却很难一时理解，进而会产生一些认识的偏差。
人们长期以来抱有普通教育优于职业教育的思想，认为职业教育就是“次等教育”，分流到普通教育的学生更优秀，并且读了普通教育的好大学就能找到好工作，而被分流到职业教育的学生往往是学习成绩较差的，毕业后从事的也是较苦、较累、薪资和地位较低的工作，难以实现阶层跨越的理想。这样的想法根深蒂固地印刻在学生及学生家长的脑海中，因此当原本归属于普通教育体系的独立学院转投于职业教育体系的时候，独立学院的学生及学生家长对学校转设合并工作就充满了不解。
对于高职院校学生来说，本校由职业专科学校升到职业本科院校，自然情绪、态度都很积极，学生也愿意配合并支持本校顺利完成合并升本工作。但对于原本就读于独立学院的学生来说则存在一定的不解，因为起初入学就是出于独立学院性价比较高的考虑，以较低录取分数享受我国优质高等教育资源，并且还能沾到综合实力较强院校的“牌子”，成为“名牌大学”的校友。因此，如果本校被合并转设，对于独立学院尤其是名牌高校的独立学院的学生而言显然一时间会接受不了，甚至产生阻抗的情绪，这也不利于“合并转设”工作的推进。
三、独立学院与高职院校合并转设职业本科的路径建议
（一）理顺体制机制，做好转设合并工作的协调
随着国家完善现代职业教育体系的呼吁日益强烈，以及教育部对独立学院转设工作的进一步推动，有必要进一步完善体制机制，在明确各部门权责的基础上，让院校双方能够顺利完成合并转设工作。
其一，加强党的集中领导。在推进合并转设的过程中，我们应充分利用好国家领导集中制的独特优势，即“集中力量办大事”。在推动独立学院与高职合并工作的过程中，各方应通过加强党的全面领导，做好各项协调工作，发挥党在各级组织中的有效组织协调作用，实现从中央到地方形成统一战线，真正落实习近平总书记对职业教育工作作出的重要指示，优化职业教育类型定位，稳步发展职业本科教育，培养出更多的高素质技术技能型人才。
其二，理清权责清单。通过列权责清单的方式，各方应明确中央、地方、院校各级各部门的权责划分，理顺管理机制。中央政府教育部门应明确宏观调控职责，在放权地方、适应区域发展的同时，各部门间要实现“确权”+“限权”，将应用本科、职业本科皆定位于职业本科，归属于职业教育部门管辖。在权责厘清后，各部门则要做好“限权”工作，推动“完善‘督政、督学、监测’三位一体的教育督导体系”[9]，从而推动现代化教育治理体系的建设。省级教育部门则应因地制宜，协助辖区内各独立学院明确转设规划的同时，罗列责任“清单”，让高教处与职教处都能在其权责范围内高效运转。从院校一级考虑，双方则需弱化所属关系，赋予与各高校办学主体相对应的办学自主权，使各校都能从办学条件、特色发展等实际情况出发，实现合并的“最优解”。
（二）因地因校制宜，求同存异形成教育合力
在推动独立学院与高职院校合并转设的过程中，各高校应以实现高质量发展、建成高水平职业技术大学为目标，根据自己的实际情况，从办学体量、教学质量、经费筹措、发展定位等多维度考量，整合教育资源，形成具有各自特色的发展道路。
其一，弱化职业标签，发挥专业特色。校名的选择要充分考虑其是否易于接受，新校名并不是非得改成“××职业大学”不可。在命名中，一方面要突出院校特色，明确后续办学方向，提升社会认可度;另一方面鉴于当前社会对职业教育的认可度较低的现实情况，可采用相对柔性的措施，如命名为“××应用技术大学”，不但其“应用型”的实质没有改变，还强化了“应用型”内涵。同时，在原有院校中如果某所院校的社会名望显著高于另一院校的情况下，新校名要适当多融合该校名元素，这将更有利于合并后高校的整体发展，如此前河北工业职业技术学院和河北科技大学城市学院合并后，选择以“河北工业职业技术大学”命名，使得院校实力在原有基础上实现了新的跨越。
其二，整合资源优势，合理规划校区。校区的合理规划与选择关系着合并后学校的健康发展。在独立学院没有自身地权的情况下，双方可以在考虑到高职院校提供校址土地的基础上，在其他方面做出适当让步;在独立学院也有自身校址的情况下，双方则应顺应所在地的城市规划，根据合并后院校规模确定是否多校区办学，为院校长远发展考虑;亦或，是否需要置卖部分校区，全力发展主校区，最终让新建高校承担起地方高校为区域经济发展需要承担的支柱责任。
其三，凝聚团队优势，发挥领导魅力。学校管理团队尤其是校领导的选择也关系着后续学校的高质量发展。双方在合并初期难免会出现各部门间不熟悉、难配合的现象，因此，领导团队的选择要以此前在任时所取得的成绩说话，并从岗位职责明确程度以及适切性等方面做出考量，绝不能忽略适岗配位因素，将原有领导团体进行简单机械叠加，需要通过对原有领导进行全方位考察，将其安置在能为新校发展发挥最大功用的位置。新校发展初期需要一个有胸怀、能担当、有魄力的领导，能把控发展大方向，将合并的所有资源进行合理整合分配，凝聚人心，让新的学校快速地运转起来。只有这样，才能满足高效率实现高质量发展本科层次职业教育的需求。当然，这都需要地方政府的统筹协调。
（三）加强舆论引导，打破职业教育发展桎梏
社会舆论往往反映了一个社会群体的思想意识，在一定程度上影响着社会群体的观念看法及行为行动。职业教育政策的执行完成度除了取决于政策文本本身的合理性、准确性外，还与政策执行过程中执行者、接受者对政策的认识程度、执行方式方法有关。因此，新的政策出台后，各方应对政策进行合理的解释与消化。
其一，政府做好政策的解读工作。政府在政策公布后，应及时召开相应发布会，对政策进行深刻解读，即让职业教育政策的利益相关者都能从自己的角度认识政策、阐述看法，确保政策本身的合理性;让政策执行者及被执行人在明确怎么做的同时，了解为什么要这么做。在政策流通的中下层，如果对政策既有较高的认识程度又有较高的情感认同度，那么这将有利于政策的畅通执行。
其二，学校做好政策的解释工作。学校既是政策执行者也是政策宣传者;从此前独立学院与高职合并过程中出现的问题即可看出，多数学校在执行政策过程中忽视了重要利益相关者——学生及其家长。在学生及其家长不了解政策、对政策的情感认同不够的情况下盲目执行，引起政策被执行人的抵触心理，势必会得到消极反馈。为此，独立学院及高职院校应在政策执行前，做好相关政策的梳理和解释工作，加强学生对于政策的理性认识，提升其对政策的情感认同。“酒香也怕巷子深”，在各类型媒体竞相发展百花齐放的今天，学校也可通过网络平台进行做好对职业教育的持续性宣传工作，通过对大国工匠、能工巧匠等技术技能型人才典型案例的宣传，为学生的职业发展树立榜样示范效应，消解学生及家长对职业教育的不正确认识。
其三，企业做好政策的配套工作。企业既是政策的受益者也是政策的支持者。如今政策的大力推动，有利于完善现代职业教育体系，促进职业教育的高质量发展，进而培养高素质技术技能型人才，来满足企业的用人需求，破解企业的“燃眉之急”。但目前企业在用人方面存在“高学历消费”的盲目现象，无法正确评价职业教育所培养的学生，同时企业内薪资待遇与人才质量水平不对等，这些都不利于技术技能型人才社会地位的提升，同时对职业技术教育发展也会造成不利影响。因此，国家应加快企事业单位改革，从需求角度出发，改变用人单位对职业教育毕业生的偏见，为职校毕业生提供更多更合适的岗位，并切实提高职校毕业生的薪资水平和职业地位，发挥好社会需求方的导向作用，从而使得职业教育体系获得更高的地位。
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[责任编辑 秦 涛]
The Integration and Transformation of Independent Colleges and higher Vocational colleges into Undergraduate Vocational University：
Logic， Confusion and Path
WU Yihong， CHEN Peng
Abstract：
Developing vocational undergraduate education is an important measure to improve China"s modern education system and promote the high-quality development of education， as well as a solid support for building a modern socialist country. However， there exists some problems in the integration and transformation of independent colleges and higher vocational colleges including unsmooth system and mechanism， interest game of colleges and students" cognitive deviation. To this end， it is suggested that we should straighten out the institutional mechanisms and better coordinate the integration and transformation; Adjust measures to local and school conditions， seek common ground while reserving differences to form an educational joint force， and promote the steady integration and transformation; Strengthen the guidance of public opinion， break the obstacles of the development of vocational education， and help the integration and transformation of independent colleges and higher vocational colleges， so as to better and steadily promote the construction of vocational undergraduate education in China.
Key words：
vocational undergraduate education; independent college;integration and transformation
