西安市园艺产品质量安全全程监管研究

　分类号：7 TS207.7 学校代码：

　10712

　UDC ：3 663 研究生学号：

　TG05184

　等级：

　公开

　0 2010 届攻读硕士学位研究生学位论文

　西安市园艺产品质量安全全程监管研究 类型：

　农业推广 专业方向：

　园艺 研究生：

　王党党 指导老师：

　党永华教授 完成时间：0 2010 年 年 4 4 月 中国陕西杨凌

　Classifiedcode：TS207.7UniversityCode：10712 UDC：663Graduatestudentnumber：TG05184 Confidentialdegree：Open ThesisforMaster’sDegree NorthwestSci-TechUniversityin2010 STUDYONFULLSUPERVISIONOFQUALITYANDSAFETYOFHORTICULTURALPRODUCTSINXI’AN Type：AgriculturalPopularization Researchdirection：Horticulture Postgraduate：WANGDang-dang Supervisor：ProfessorDANGYong-hua Submittedtime：April,2010 Yangling，Shaanxi，China

　研究生学位论文的独创性声明

　本人声明：所呈交的（高校教师、中职教师）硕士学位论文或（农业推广、兽医、工程）硕士专业学位论文是我个人在导师指导下独立进行的研究工作及取得的研究结果；论文中的研究数据及结果的获得完全符合学校《关于规范西北农林科技大学研究生学术道德的暂行规定》,如果违反此规定，一切后果与法律责任均由本人承担。

　尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究结果，也不包含其他人和自己本人已获得西北农林科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文的致谢中作了明确的说明并表示了谢意。

　研究生签名：时间：年月日 导师指导研究生学位论文的承诺

　本人承诺：我的（高校教师、中职教师）硕士学位论文或（农业推广、兽医、工程）硕士专业学位研究生所呈交的硕士学位论文是在我指导下独立开展研究工作及取得的研究结果，属于我现岗职务工作的结果，并严格按照学校《关于规范西北农林科技大学研究生学术道德的暂行规定》而获得的研究结果。如果违反学校《关于规范西北农林科技大学研究生学术道德的暂行规定》，我必须接受按学校有关规定的处罚处理并承担相应导师连带责任。

　导师签名：时间：年月日

　关于研究生学位论文使用授权的说明

　本学位论文的知识产权归属西北农林科技大学。本人同意西北农林科技大学保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；同意西北农林科技大学将本学位论文的全部或部分内容授权汇编录入《中国优秀硕士学位论文全文数据库》进行出版，并享受相关权益。

　本人保证，在毕业离开（或者工作调离）西北农林科技大学后，发表或者使用本学位论文及其相关的工作成果时，必须以西北农林科技大学为第一署名单位，否则，按违背《中华人民共和国着作权法》等有关规定处理并追究法律责任。

　任何收存和保管本论文各种版本的其他单位和个人(包括研究生本人)未经本论文作者的导师同意，不得有对本论文进行复制、修改、发行、出租、改编等侵犯着作权的行为，否则，按违背《中华人民共和国着作权法》等有关规定处理并追究法律责任。

　（保密的学位论文在保密期限内，不得以任何方式发表、借阅、复印、缩印或扫描复制手段 保存、汇编论文）

　研究生签名：

　时间：

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　西安市园艺产品质量安全全程监管研究 摘要 本文分析了国外发达国家农产品质量安全监管的特点和中国农产品质量安全监管现状，总结了西安市园艺产品质量安全监管的经验和不足，参照“助奥行动”的经验，按照全程监管的思路，提出了加强西安市园艺产品质量安全监管工作的指导思想、工作目标和具体的对策建议，旨在为西安市监管能力的提高提供参考依据，同时也为兄弟省市加强园艺产品质量安全监管提供借鉴。

　研究表明：

　1、按照园艺产品质量安全全程监管的理念，首先应该实行地环境的监管，对园艺产品生产区域实行分类管理、保护产地环境、对产地污染事故的处理力度等；其次是实行园艺产品生产过程的监管，包括对农业投入品的监管、推进标准化生产、建立健全生产记录、实行产地准出、加强包装标识的管理等；三是要深入推进市场准入制度，扩大准入的品种范围，扩大流通环节的覆盖面。

　2、为了实现园艺产品质量安全的全程监管，要完善以下保障体系：

　首先是要加强地方立法，完善法律保障体系。地方立法是国家法律的延伸和补充。西安市应结合本地区实际，对国家大法的细化和具体化，解决大法中未涉及或原则性的问题，增强法律的实用性和操作性。

　其次要完善机制体制保障体系。成立西安市食品安全委员会，由常务副市长甚至是市长亲自挂帅，实现对各有关监管部门的协调、指导,明确各监管部门的职责，形成统一管理、协调、高效运作的架构；农业系统内部合理分工，明确职责，形成合力。

　3、要整合资源，实现综合执法。市、县党委、政府应制定规划，采取有力的工作措施，使农业综合执法有一个突破性的推进，要将园艺产品质量安全执法作为农业行政执法的重要内容，加强执法力量，完善手段，规范执法行为，加大执法力度。通过整合资源，形成合力，实现数量与质量、安全与效益的有机统一和整体提升。

　4、要加强检验检测体系建设。要积极争取中央和地方财政支持，切实加强市、区县农产品检验检测体系建设，推进园艺产品基地和市场检测站点建设。强化园艺产品生产、经营者自律性检测。

　5、要建立和完善风险评估体系。抓紧培养和凝聚一批园艺产品质量安全风险评估专家队伍，抓紧制定园艺产品质量安全风险评估战略规划、行动指南、技术规范和准则，收集和贮备一批园艺产品质量安全风险评估数据，开展相应工作。

　关键词：

　园艺产品质量安全；全程监管；研究

　STUDYONFULLSUPERVISIONOFQUALITYANDSAFETYOFHORTICULTURALPRODUCTSINXI’AN ABSTRACT

　Thispaperanalyzedinternationalregulationfeaturesandthedomesticsituationsofagriculturalproductsqualityandsafety,summarizedtheexperienceandweaknessesofXi"anhorticulturalproductsqualityandsafetysupervision ，referredtotheexperienceof"HelptheOlympicAction" ，inaccordancewiththeideaoffullsupervision ，proposedtheguidingideology,workingtarget ，specificmeasuresandsuggestionstoenhancethesupervisionofqualityandsafetyofhorticulturalproductsinXi’an,aimedtoofferreferenceforimprovingregulatorycapacityforthecity,andforenhancingthequalityandsafetycontrolofagriculturalproductsforthefraternalprovincesandmunicipalities. Themainconclusionswereasfollows: 1.Inaccordancewiththeregulationofagriculturalproductsqualityandsafetyofthewholeconcept,itwasnecessarytostrengthenthesupervisionofagriculturalproductionareaofcategorymanagementandtheenvironmentalprotectionoforiginforagriculturalproducts,toincreaseagriculturalsewagetreatmentoriginandintensityofpollutionaccidents.Secondwastostrengthentheregulatoryprocessofagriculturalproduction,includingtheregulationofagriculturalinputs,promotingthestandardizationofproduction,establishandimproveagriculturalproductionrecords,theimplementationofquasi-originout,tostrengthenthemanagementofpackagingandlabelingofagriculturalproducts.Thirdwastofurtherpromotemarketaccessforagriculturalproductssystem,expandingaccesstothespeciesextendedthecoverageofcirculationintheconsolidationofsupermarketchainstoimprovetheimplementationofwholesalemarketsandmarketaccess,basedonanactivebusinessandkeytothedistributionofagriculturalproductstopromotefarmersmarkets,thuspromotingtheagriculturalproductqualitysafetysupervisionsystemimplementation,theformationmechanismofstablepositiveinteraction. 2.Inordertorealizethefullsupervisionofhorticulturalproductqualityandsafety,thesecuritysystemmustbeimproved: Thefirstwastostrengthenlocallegislation,improvelegalsecuritysystem.Localagriculturalproductsqualitysafetyofagriculturalproductsqualityandsafetylegisla

　tionisthelawoftheStateextendandcomplement.Weshouldpaymoreattentiontolocalreality,paymoreattentiontotherefinementofthenation"sbasiclawandspecifictoaddressthegreatlaworprincipleisnotinvolvedintheissue. Second,institutionalmechanismstoimprovethesecuritysystem.Xi"anFoodSafetyCommissionproposedbytheDeputyMayorandeventhemayorpersonally,therelevantregulatoryauthoritiestostrengthenthecoordination,guidance,managementandsupervisiontoavoidlonggaps,clearlydefiningtheresponsibilitiesofregulatoryauthoritiestoformaunifiedmanagementandcoordinationandefficientoperationofthestructure;agriculturalsystemswithinareasonabledivisionoflabor,definedresponsibilities,andjoinforces.Thethirdistoestablishandimprovethesupplyofagriculturalproductsqualitysafetyinformation.Cityagriculturaldepartmentsshouldactivelyseektherelevantprovincialdepartmentsauthorized,toestablishaunifiedcoordinationofagriculturalproductsqualitysafetyinformationmonitoring,reporting,networkoperatingsystemrelease,buildunityamongthevariousgovernmentdepartmentstheauthorityoftheagriculturalproductqualitysafetyinformationreleaseplatformregulatoryinformationtoachieveinteroperabilityandresourcesharing. 3,Integrationofresources,integratedlawenforcement.Cityandcountypartycommitteesandtheagriculturalsectortoactivelyseekgovernmentsupportassoonaspossibleplans,takeeffectivemeasures,andtomakeabreakthroughinagriculturaladvancementoflawenforcement,qualityandsafetyofagriculturalproductstolawenforcementasanimportantaspectofadministrativelawenforcement,agriculture,strengthenlawenforcementstrength,improvemethodsandstandardizelawenforcement,increasedlawenforcement.Throughtheintegrationofresourcesandjointeffortstoachievethequantityandquality,safetyandefficiencyoftheorganicunityandtheoverallupgrade. 4.Tostrengthentheagriculturalmonitoringsystem.Toactivelyseekthecentralandlocalfinancialsupport,strengthenthecity,countyagriculturalmonitoringsystem,andactivelypromotetheagriculturalbaseandmarkettestingsiteconstruction.Strengthenagriculturalproductionandself-detectionoperators. 5.Toestablishandimprovetheriskassessmentsystem.Stepuptrainingandgatheringagroupofagriculturalproductsqualitysafetyriskassessmentspecialists,paycloseattentiontothedevelopmentofagriculturalproductsqualitysafetyriskassessment,strategicplanning,operationalguidelines,technicalspecificationsandguidelinesforthecollectionandreserveanumberofagriculturalproductsqualitysafetyriskassessmentdata,carriedoutaccordingly. Keywords:Qualityandsafetyofhorticulturalproducts，fullsupervision，Study

　目录

　第一章文献综述 园艺产品和人民群众的日常生活息息相关。实现农产品特别是园艺产品的质量安全全程监管，提高农产品质量安全水平，直接关系着人民群众的日常生活和生命安全，关系着社会的和谐稳定和民族发展，已经成为新时期党和国家高度重视、社会各界和广大人民群众普遍关注的热点问题。

　1.1 研究的目的和意义 1.1.1 研究的目的 质量安全监管是一个动态的，发展的模式。形势的不断发展和新问题的不断出现，对园艺产品质量安全监管工作也提出了新的、更高的要求。本文分析了国外发达国家园艺产品质量安全监管的特点和中国园艺产品质量安全监管现状，总结了西安市园艺产品质量安全监管的经验和不足，参照“助奥行动”的经验，按照全程监管的思路，提出了加强西安市园艺产品质量安全监管工作的指导思想、工作目标和具体的对策建议，旨在为西安市监管能力的提高提供参考依据，同时也为兄弟省市加强园艺产品质量安全监管提供借鉴。

　2 1.1.2 研究的意义 1.1.2.1 加强园艺产品质量安全监管，是贯彻落实科学发展观，推进现代农业和社会主义新农村建设的重要举措

　中国农业已经进入新的发展阶段。资源和市场对农业发展的约束加剧，消费者对园艺产品的质量安全要求提高。必须走科学发展的道路，加快农业增长方式转变，建设现代农业，并为新农村建设奠定坚实的产业基础。加强园艺产品质量安全监管，提高园艺产品质量安全水平，坚持以人为本，把维护公众健康放在突出位置，强调数量与质量并重，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，充分体现了科学发展观的要求，必将有效提升全社会园艺产品质量安全法律意识，为现代农业和社会主义新农村建提供坚实的支撑。

　1.1.2.2 加强园艺产品质量安全监管，是维护广大人民群 众根本利益的可靠保障

　园艺产品质量安全状况直接关系人民群众的日常生活和生命安全，关系社会和谐稳定。如何解决好园艺产品质量安全问题，确保人民群众园艺产品消费安全，一直是生产者和消费者共同关心的重大问题。加强园艺产品质量安全监管，对园艺产品质量安全标准、产地、生产、销售、包装和标识等实施监督检查，可以从根本上解决园艺产品的质量安全问题，有利于规范园艺产品生产、销售行为和秩序，保证公众园艺产品消费安全

　和广大人民群众的根本利益。

　1.1.2.3 加强园艺产品质量安全监管，是应对农业对外开放和参与国际竞争的有力武器

　随着经济全球化进程的加快，特别是中国加入世界贸易组织后，农业对外开放不断扩大，园艺产品国际竞争日趋激烈。质量安全是园艺产品市场竞争的关键因素，是导致贸易争端的重要原因，也是一些国家设置园艺产品贸易技术壁垒的主要借口。加强园艺产品质量安全监管，严格按照法律规定，推进农业标准化，提高园艺产品质量安全水平，能够更好地挖掘西安市优势园艺产品的市场潜力，提升西安市园艺产品竞争力，增强西安市农业应对国际竞争的能力。

　1.1.2.4 加强园艺产品质量安全监管，是提高农业效益的有效途径

　一是无污染、安全、有营养的园艺产品品质好，虽然价格高，但更符合现代消费者的要求。目前，连锁超市的优质果品比一般果品价格高价格高出许多，但很受消费者欢迎。二是生产质量安全的园艺产品的成本低于常规的园艺产品。因为，生产质量安全的园艺产品要求所用的农药、化肥、等农业投入品的数量大大少于常规生产，它更强调在生产的每个关键点的控制，肥料上用有机肥来调节地力，病虫害的防治强调生态控制，实施产前、产中、产后一体化管理，使单位产品的管理成本低于常规农业生产，有利于提高西安市都市农业的经济效益。

　1.1.2.5 加强园艺产品质量安全监管，是西安国际化大都市的必然要求

　按照国务院《关中-天水经济区发展规划》，把西安的发展提升到全国和西部大开发的战略层面，西安正成为西北地区主要经济文化中心，西安因其在西北地区无可比拟的区位、资源等优势，被明确定位为“国际现代化大都市”，到 2020 年，都市区人口发展到 1000 万人以上，主城区面积达到 800 平方公里。随着 2011 年世界园艺博览会的召开，作为国际性旅游重点城市的西安，对包括园艺产品在内的食品安全提出了更高的要求。我们必须发展、创新，研究出园艺产品质量监管的新模式，以适应新形势的需要。

　1.2 国外园艺产品质量安全管理特点及启示 1.2.1 国外园艺产品质量安全管理的主要特点 美国：一是实行了相对集中的管理体制，部门之间职责界定相对明确。尤其是 1998年，克林顿总统发布行政命令成立了总统食品安全委员会，改变了美国长期以来结构庞大、效率低下的食品安全管理局面。食品安全管理机构之间形成了互补合作的格局，监管力度强，监管效率高。二是法律健全。在美国的有 35 部联邦法律是关于食品安全的，其中有 7 部涉及到农产品质量安全监管。三是强调预防为主的管理理念，实行从“农田到餐桌”的全过程监管，包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等环节（王敏 2006）。

　荷兰：一是十分重视风险分析和信息交流，将风险分析作为监管的重要内容。二是实行食物链监控控制体系和可追溯制度，目前，饲料、猪肉、奶产品的控制体系是荷兰3 种最具特色而行之有效的食物链整体控制体系。三是生产者的组织化程度比较高，约有 80%农户自发地组织起来，参加了各类经济合作组织或农业合作社（赵苹 2005）。

　丹麦：一是由食品安全利益相关者组成协调委员会，负责各部门之间交流与合作，加强协调联动，对监测数据及时综合分析，给利益相关者传递信息；二是法律法规健全，除欧盟和国际组织的公共指令及公约，还有一整套的国内法律法规；三是以风险评估为依据，实施质量追溯，确保全程控制管理（金发忠等 2009）。

　日本：管理机构简捷高效，主要由食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省组成。前者主要负责风险性评估，对相关部门进行指导、监督；后两个机构主要负责实施风险性管理，并接受前者的指导监督。

　1.2.2 国外园艺产品质量安全管理模式分析 主要有三种模式：一种是以主体管理为中心美国模式，以危害风险分析为基础，以控制园艺产品生产经营主体为主要目标，以实施 HACCP 质量体系认证为主要手段，建立从食品生产、加工到销售环节的全程质量控制体系。美国模式，要求有一定规模、操作较为规范的生产经营主体；第二种是以产品追溯为中心的欧盟模式。其特点是，进入市场流通的食品和饲料必须"置于完整的可回溯追踪管理的控制之下"。欧盟模式的前提条件是有较为严格的市场准入管理；第三种是以品牌授信为中心的日本模式。以食品质量安全认证为基础，以政府颁发的 JAS 标识授信为工具，以指导市场消费为目标。日本模式的前提是要有较为规范的市场秩序。

　1.3 中国园艺产品质量安全监管现状 1.3.1 园艺产品质量安全内涵 质量是指园艺产品的外观和内在品质，即园艺产品的使用价值、商品性能，如营养成分、色香味和口感、加工特性以及包装标识等；安全是指园艺产品的危害因素，如农药残留、兽药残留、重金属污染等对人、动植物和环境存在的危害和潜在危害。

　本文中提及的园艺产品质量安全是指园艺产品质量符合保障人的健康、安全的要求，即园艺产品中不应含有可能损害或威胁人体健康的因素，不应导致消费者急性或慢性毒害，或感染疾病，或产生危害消费者及其后代健康的隐患。需要由法律规范、实行强制监管、保障的，主要是园艺产品质量中的安全性要求。至于园艺产品的非安全性的质量指标，主要应通过政策的引导、扶持和政府部门的指导、帮助，以及优质优价、优胜劣汰的市场机制，来引导、促使生产者提高园艺产品质量，满足消费者的特殊需要。这也是本文所提及的园艺产品质量安全的基本内涵（安建 2006：7-8）。

　1.3.2 影响园艺产品质量安全的主要因素 1.3.2.1 物理性污染

　是指由物理性因素对园艺产品质量安全产生的危害。物理性污染形成的主要原因是由于在园艺产品收获或加工过程中操作不规范，不慎在园艺产品中混入有毒有害杂质，导致园艺产品受到污染，比如在常规产品中混入转基因产品。物理性污染是可以通过规范操作加以预防的。

　1.3.2.2 是化学性污染

　是指在生产、加工过程中不合理使用化学合成物质而对园艺产品质量安全产生的危害。如使用禁用农药，过量、过频使用农药、兽药、渔药、添加剂等造成的有毒有害物质残留污染。化学性污染可以通过标准化生产进行控制的。

　1.3.2.3 生物性污染

　是指自然界中各类生物性因子对园艺产品质量安全产生的危害，如致病性细菌、病毒以及毒素污染等。近年出现的禽流感就是病毒引起的，还有水产品中的贝毒等。生物性危害具有较大的不确定性，控制难度大，有些可以通过预防控制，而大多数则需要通过采取综合治理措施。

　1.3.2.4 本底性污染

　是指园艺产品产地环境中的污染物对园艺产品质量安全产生的危害。主要包括产地环境中水、土、气的污染，如灌溉水、土壤、大气中的重金属超标等。本底性污染治理难度最大,需要通过净化产地环境或调整种养品种等措施加以解决（2005）。

　不同的国家在不同的发展阶段，有不同的关注重点和热点。目前，欧美等发达国家园艺产品质量安全管理的重点主要是生物性污染。我们目前的工作重点，主要是从解决化学性污染入手推进其他污染的治理。

　1.3.3 园艺产品质量安全的特点 一是危害的隐蔽性。园艺产品质量安全与否仅凭感观往往难以辨别，需要通过仪器设备进行检验检测，甚至还需进行人体或动物实验。部分参数检测难度大、时间长，质量安全状况难以及时准确判断。

　二是危害的累积性。不安全园艺产品对人体的危害，往往经过较长时间的积累才能表现出来。如有些农药、兽药残留在人体内积累到一定程度后，才导致疾病的发生并恶化。

　三是危害产生的多环节性。园艺产品的生产环节多、链条长，产地环境、投入品、生产过程、加工、流通、消费等各环节都有可能对园艺产品产生污染，引发质量安全问题。

　四是管理复杂性。中国农业生产规模小，生产者经营素质偏低，园艺产品生产周期长、产业链条复杂，管理涉及多学科、多领域、多环节、多部门，控制技术相对复杂，

　这些都增加了园艺产品质量安全管理的难度。

　1.3.4 园艺产品质量安全问题实质 分析园艺产品质量安全问题，应抓出问题产生实质，才能以较宽眼界观察问题，进而坚定解决问题的信心。

　1.3.4.1 园艺产品 需求的变化

　随着农村改革的深入，尤其是家庭承包经营制的实行，农业生产力得到极大解放。中国园艺产品数量短缺问题基本得到解决，同时，园艺产品市场是也由卖方市场向买方市场转变。园艺产品需求已由最基本需求层次向更高层次提升。人们需求日益丰富，肉禽、蔬菜、水果消费增大，营养、优质、特色已成为消费时尚。园艺产品质量安全，自然成为人们消费的基本要求。

　1.3.4.2 农业生产环境的变化

　工业化、城市化进程加快，工业“三废”、城市生活垃圾对农业生产环境因素如大气、水、土壤持续产生破坏性影响；种子、肥料、农药、兽禽饲料、兽药等农业投入品商品化和外部化，及某些动植物激素、调节剂使用，大大改变动植物生理发育过程和原有生态环境的自然平衡 ，在形成新的农业面源污染的同时，并对农业有益生物繁衍产生抑制性影响。园艺产品商品率持续提高，经营主体多样化，经营环节链条化，园艺产品的时间空间上流动性大大增强。这些均使得园艺产品质量安全控制日益复杂化。

　1.3.4.3 园艺产品 市场的不完全

　园艺产品质量安全问题从一定角度看就是一个市场交易问题。园艺产品统购统销制度取消及园艺产品市场全面放开，供求双方不能很好的通过市场自身的规律实现园艺产品质量上供求平衡，表现在就是生产者优质不能优价，消费者优价不能优质，逐渐出现经济学上的“劣币驱逐良币”的现象。园艺产品市场的失灵，究其原因，就是信息不完全。消费者对市场质量产品信息缺乏了解。市场又不能有效提供信息服务，便造成交换的低效。消费者需要安全优质园艺产品，园艺产品经营者、生产者就能够提供安全优质园艺产品， 1.3.4.4 农业生产方式的不适应

　隐藏在市场不完全后面深层次的原因就是农业生产方式不适应。以家庭经营为基础的农村经济体制客观上促进了中国农业生产力发展，但是在新形势下暴露了许多不适应地方，单纯分散的农户经营，难以应对提高园艺产品质量安全水平的要求；分散的农户，无力应对工业“三废”和城市垃圾对农业环境破坏，运用法律武器维护自身合法环境权益；分散的农户难以按照统一要求，大规模进行标准化生产，推行无公害园艺产品栽培技术，开展园艺产品检测，实行园艺产品质量安全的过程控制；分散的农户，难以形成规模化生产，打造优质安全园艺产品品牌，有效实施农业品牌经营；分散的农户，难以对自身产品进行商品化处理，实行标识化流通。

　1.3.5 中国园艺产品质量安全监管现状 1.3.5.1 中国 园艺产品 质量安全监管工作的成绩

　近年来，国家采取切实措施，坚持标本兼治、综合治理，全面加强园艺产品质量安全监管，取得了重要进展，园艺产品质量安全水平稳步提升，总体状况良好。

　一是健全法律法规。积极促进出台了《农产品质量安全法》、《食品安全法》，对整合执法力量、提高人员素质和标准化生产意识、确保农贸市场规范等方面，日益发挥出应有的效力。制定了《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装标识管理办法》等配套规章，发布了 41 种农药禁限令，各地结合实际也陆续出台了相关地方性法规。

　二是开展专项整治。实施了“无公害食品行动计划”、毒鼠强专项整治、农产品质量安全专项整治、“助奥行动”等专项治理行动，推动了一个又一个突出问题的解决。2001-2008 年，各地累计出动执法检查人员近 960 万人次，立案查处假劣农资违法案件37 万起，捣毁制假售假窝点 2.1 万个，为农民挽回损失 106 亿元。

　三是加强检测检验。推进检验检测体系建设，认证部级质检中心 288 个，建设省级农产品质检机构 200 多个、地县级农产品检验机构 1500 多个。从 2001 年起，开展普查、例行监测和监督抽查工作，实施农兽药残留等监测计划，至今共检测蔬菜、畜产品、水产品近 20 万个，获得有效数据 162 万个。

　四是推进标准化生产。制定农业标准近 4 千项，创建农业标准化国家级示范区（示范县、场）759 个、省级示范区近 3500 个，认证无公害园艺产品、绿色食品、有机园艺产品 5 万多个。通过努力，中国园艺产品质量安全监管体系初步建立，园艺产品质量安全水平有了大幅度提升，园艺产品整体上是安全放心的。

　2008 年蔬菜主要药物残留监测合格率稳定在 95%以上，比 2001 年提高了 30 多个百分点。

　2009 年蔬菜监测合格率分别达到 96.4%，与 2008 年相比分别提高了 0.1、个百分点，新增监测的水果、食用菌和茶叶合格率分别为 98%、95.2%和 94.8%。

　无公害农产品、绿色食品、有机农产品合格率分别达到 99.1%、98.8%和 100%，呈逐年上升趋势。

　1.3.5.2 “ 保质量保安全助奥运 —— 农 产品 质量安全保障行动 ” 的主要经验和做法

　一是监管水平明显提升。为确保不出现监管空白，全国共派出 3.2 万人次对供京供奥农产品基地和农产品批发市场实行驻点驻场监管监测，实施全方位、24 小时监控，确保了每一批次供京供奥园艺产品质量合格。

　二是建立了全面的责任制度。对地方政府、生产经营者、监管部门明确各自责任，做到监管责任到单位、到个人，很多地方和部门一把手亲自抓，并派出大批得力干部，到地块、到基地、到企业，高度负责。

　三是加强农业投入品的监管，对各省会城市和奥运赛区城市 160 个农药批发市场定

　点监控，从源头上杜绝假冒伪劣及禁用药物流入农产品生产环节。

　四是检验检测及时有效。在全国开展奥运赛区城市农产品市场监测计划、农药残留监控等 6 大监控计划、农产品质量安全例行监测等措施，强化质量检测，及时发现问题隐患，有效给予控制解决。

　五是出台了《农产品产地证明管理规定（试行）》，制定了《无公害农产品质量与标志监督管理规范》，农业标准化实施步伐进一步加快，生产有记录、出场有证明、产品有标识、市场有门槛、部门有监测的农产品质量安全长效机制开始建立。

　1.3.5.3 国内主要监管模式及特点 郑州模式：以市农产品产品质量检测流通中心为龙头，建立完善“两级三层”检验检测体系，形成了一套完整长效的管理机制，严把源头生产关、批发市场关和市场检测关，实现从“田间到餐桌”的全程监管。“两级”是指市“中心”和各县（市）、区“中心”。“三层”是指市“中心”，各县（市）、区“中心”，农产品产品生产基地、批发市场、农贸市场和配送中心建立的农产品产品质量安全自检机构。“两级三层”层层把关，实现农产品产品从农田到餐桌的全程监控(2010)。

　南京模式：2003 年南京在全国首创了农产品产品质量安全 IC 卡智能化监管系统(施泽平等 2006)，2009 年又建成集农业投入品监管、产地环境质量安全监控、农产品产品生产电子档案、农产品产品质量安全预警预报、农产品产品质量安全查询和溯源、农产品产品质量安全应急管理于一体的农产品产品安全 IC 卡全程智能化监管系统。实现南京市农产品产品质量安全的全程监管和可追溯，有效提高农产品产品质量安全监管能力和监管水平。

　安丘模式：安丘市实施的农产品产品质量安全区域化管理,主要是通过加强本区域内化学投入品的综合管理，实施良好农业操作规范，推行农产品产品标准化种植养殖，最终确保建成与国际市场标准相一致、符合出口质量安全要求的行政区域。

　寿光模式：规范和促进无公害蔬菜基地向绿色蔬菜基地和有机蔬菜基地转变，对全市 14 万户蔬菜种植户、40 万个蔬菜大棚实行编码，做到有据可查，有源可溯。尤其在农产品产品质量监管体系建立和网络化管理方面，走在了全国许多县市的前面。

　西安模式：以农业标准化和品牌化为抓手，以农产品产品生产、流通环节监管为重点，积极实施产地准出和市场准入，着力构建农产品产品质量安全标准、检验监测和质量追溯三大体系建设，创新监管理念，寓监管于服务之中。

　1.3.6 对西安市园艺产品质量安全监管的启示 一是加强地方立法，对《农产品质量安全法》、《食品安全法》等国家大法进行细化、具体化，解决大法中未涉及和过于原则性的问题，增强可操作性； 二是建立完善管理体制和机制，明晰部门职责，加强部门协作，形成工作合力，避免多头管理或者监管空；

　三是树立全程监管的理念，对园艺产品实行从“农田到餐桌”的全程质量安全监管，包括园艺产品产地环境、投入品、生产过程、市场准入的全面监管； 四是加快土地流转，发展农民专业合作社组织，提升西安市园艺产品生产组织化程度，大力推进园艺产品标准化； 五是组建农业综合执法机构，把园艺产品质量安全执法作为农业综合执法的主要内容，整合资源，形成合力，使园艺产品质量安全监管有突破性的推进； 六是开展园艺产品质量安全风险评估工作，使管理从感性决策为理性决策，实现园艺产品质量安全管理科学化。

　1.4 西安市园艺产品质量安全监管概述 1.4.1 西安市园艺产品质量安全监管情况 近年来，西安市以服务城市、富裕农民为目标，以农业标准化为抓手，以产地准出和市场准入为切入点，认真贯彻《农产品质量安全法》，努力提升园艺产品质量安全水平，取得了初步成效。自2006以来，西安市主要农产品平均抽检合格率已连续三年位居全国37个大中城市前列。

　1.4.1.1 成立机构，建立健全检验监测体系

　2004年底市级农产品质量安全检验检测中心成立，2006年实验室通过了省质检局组织的计量认证；此后，10个涉农区县的农产品质量安全检验检测中心相继成立，并投入运行；同时，积极扶持帮助20余个大型生产基地、40余家连锁超市和6个大型农产品批发市场建立了检测室，开展了自律性检测，初步形成了市、县（区）、基地和市场三级监测网络。

　1.4.1.2 强化市场监管，实行市场准入

　2005年10月，西安市从蔬菜的农药残留入手，按照“入市验证、无证抽检、信息公示、安全承诺、不合格农产品就地销毁”的原则在全省率先开展了农产品质量安全市场准入试点工作，进展顺利。目前，全市6家大型农产品批发市场和44家大型连锁超市全部实行了上述五项制度，并逐步向中小超市和重点农贸市场推进。

　1.4.1.3 加强基地建设，推行产地准出

　近年来，西安市实行“标准化生产、一体化认证、制度化监测、品牌化经营、标识化准出”等五项措施，积极推进园艺产品质量安全产地准出制度，取得了一定的成效。目前已制定、推广、实施的农业标准化生产操作规程56项，已建设农业标准化示范基地37个；全市共认定无公害基地124个，其中无公害种植面积50万亩，认证无公害农产品、绿色食品155个；在大型蔬菜、水果生产基地已建立20多个监测点开展自律性检测；市、区县两级农检机构积极开展例行监测，及时发现问题，提出预警，追溯源头，指导生产；全市10个涉农区县已全部实行了产地准出制度。

　1.4.1.4 强化执法监督，实行打防结合

　一是结合农业生产特点，集中整顿种子、农药、化肥等农资市场，规范农资市场经营秩序，保证农业生产安全；二是扎实开展园艺产品质量安全例行监测和监督抽查。每年除了配合农业部例行抽检 4 次，西安市还开展例行监测 4 次。至 2009 年底，累计抽检园艺产品样品近 50 万批次，下发整改通知 30 余份，处理不合格园艺产品近 2 万公斤，保障了人民群众农产品消费安全（王党党 2009）。

　1.4.2 存在的主要问题 尽管西安市在园艺产品质量安全监管方面取得了一些成绩，但是近年来国内发生了一系列的园艺产品质量安全事件，如 2008 年发生的“柑橘大食蝇致病事件”、“山东毒花生事件”以及最近发生的海南“毒豇豆”、青岛“毒韭菜”等和质量安全有关的事件给产业带来了灾难，给农民造成了极大损失，也给我们敲响了警钟。虽然西安市没有出现过大的园艺产品质量安全事件，但越是这样，我们越应该谨慎从事，居安思危，未雨绸缪，防患于未然。与人民群众日益提高的消费需求相比，对照十七届三种全会对农产品质量安全监管工作提出的要求，我们的工作还存在一定的差距。当前西安市园艺产品质量安全监管工作存在的问题主要表现在：

　1.4.2.1 监管机构界责任不明，协调不力

　西安市现行的农产品质量安全管理机制，实际工作中牵涉部门多，存在着多头管理、责任不明现象，如实施农产品市场准入时，市政府规定：农业部门负责农产品市场准入制度的组织实施；指导批发市场、超市建立健全入市农产品的验证、检测、标识及公示制度；指导区县按照国务院、省政府的有关规定，推行无公害农产品生产基地自检和例行监测制度；工商部门负责批发市场、超市准入农产品规范交易秩序的管理和进入流通领域农产品质量安全的监督管理，并对退市产品进行依法处理；质监部门负责组织地方农业标准、技术规范的制定、备案和发布工作，会同农业等部门对标准的实施进行监管；环保部门负责对影响农产品质量的生产环境及污染源进行管理；商贸部门负责市场准入过程中商品流通领域内农产品的行业指导、管理和质量承诺制度的管理；公安部门负责协助农业、工商等部门做好市场准入中的治安环境工作；财政部门做好市场准入工作所需资金落实但是在实际工作中，往往是农业部门在单打独斗。在农业部门内部，种植业产品、畜禽产品及水产品的管理隶属不同单位，这种机构之间的协调不力导致农产品质量安全监管仍然不能形成日常性、常规性，既增大了行政成本，也降低了行政效能，不利于对农产品实行全面有效的监管。

　1.4.2.2 监管能力相对薄弱

　西安市农产品质量安全监管体系自 2005 年逐渐步入正轨，但是发展至今仍存在明显不足，表现在没有独立行政执法机构、缺乏专业执法人员，执法经费和执法装备明显不足，缺造成园艺产品质量安全监管能力低、水平低、威信低，不能满足园艺产品质量

　安全工作需要。究其原因：一是领导意识有待加强。个别地方领导对园艺产品质量安全工作的重要性和紧迫性仍然认识不够，工作劲头不足，导致有的地方工作措施不到位，质量安全隐患多，各地方工作开展不均衡。二是投入不足。建立有效运行机制需要大量的经费投入，但目前部分区县财政没有落实，配合不到位，致使园艺产品质量安全管理的各项措施难以有效、及时落实。

　1.4.2.3 检验检 测技术支撑体系不能满足工作需要

　尽管市农检中心已经初步建立起园艺产品质量安全检验检测体系，但总体而言，难以满足对西安市主要园艺产品、农业投入品、农业生态环境等质量安全监测的需要。在检测能力上，还不具备对园艺产品中有毒有害物质测定的能力，特别对高新技术产品（如转基因园艺产品等）的检测方法匮乏，难以满足对园艺产品质量、安全、工艺、性能等参数进行检测的需要，越往基层，监管能力越弱，区县检验检测体系建设基础还比较薄弱，乡镇检测体系建设还处于试点阶段。基层单位检测手段十分有限，存在“检不了”、“检不出”、“检不准”和“检得慢”的问题。表现在检测参数亟待拓展，检测精度急待提高，园艺产品质量安全关键控制技术、风险评估研究等工作还未开展，不能满足当前的工作需求。

　1.4.2.4 园艺产品 质量安全责任追究和质量追溯难以落实

　目前西安市生产经营规模分散，组织化程度比较低，农民的总体文化科技水平不高，信息化和社会化服务不到位，新知识新技术在农村推广普及慢，不利于农业标准化技术的推广；其次，《农产品质量安全法》根据国情和农情，对不同的生产经营主体实行区别对待，再加上园艺产品具有鲜活、易腐的特性，导致园艺产品质量安全难以全程追溯，很难对引发或者造成园艺产品质量安全事件的责任人实行责任追究（等 2008）。

　另外，农业投入品经营网点规模小、网点多，进货渠道杂，经营者自律意识不强，质量把关不严，园艺产品禁限用农售药超标和违法添加物问题还没有彻底杜绝，假冒伪劣农资坑农害农事件时有发生，给园艺产品质量安全造成潜在的危险。从某种程度上说，解决园艺产品质量安全问题比解决数量问题更为复杂，任务更为艰巨，园艺产品质量安全监管工作任重道远（钱永忠等 2007）。

　1.4.3 加强园艺产品质量安全监管的有利形势和良好机遇 一是从政策环境看。党的十七大报告明确指出，要走中国特色农业现代化道路，坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平。党的十七届三中全会更是明确提出要加强农业标准化和农产品质量安全工作，建立健全乡镇基层农产品质量安全监管服务机构。胡锦涛总书记在中央政治局第四十一次集体学习上，就中国农业标准化和食品安全工作发表了重要讲话。2004 年以来连续下发的 6 个“中央一号文件”中，都明确指出要切实加强农产品质量安全工作。2009年底，西安市委孙清云书记、西安市政府陈宝根市长分别就农产品质量安全工作做出了

　重要指示。这些都表明，中央和西安市将农产品质量安全监管工作作为农业农村经济工作的重点任务，摆在更加突出的位置，要求在认识上更加高度重视，在措施上更加坚决有力，在体制上更加健全完善。

　二是从工作保障看。国家对农产品质量安全监管工作的投入在逐年加大。2008 年，中央采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，着力扩大内需。在扩大内需政策中，我们欣喜地看到，强化农产品质量安全检验检测体系建设等农业基础建设的投入已经作为扩内需保增长的重点。西安市的临潼区、长安区检测中心建设名列其中。2009 年 6月 1 日颁布实施的《食品安全法》，进一步明确了监管职责。这些都为进一步加强农产品质量安全监管工作提供了强有力的法律保障和难得的发展机遇。

　三是从发展基础看。不积跬步，无以至千里，不积小流，无以成江海。近年来，西安市农业部门以服务城市、富裕农民为目标，以产地准出和市场准入为抓手，创新监管理念，健全监测体系，寓监管工作于服务之中，园艺产品质量安全水平明显提高，园艺产品例行监测合格率连续三年位居全国 37 个大中城市前列。在全面加强园艺产品质量安全监管方面，取得显着进展，积累了许多好经验好做法。全社会园艺产品质量安全意识不断提高，园艺产品质量安全监管能力不断增强，标准、检测、认证体系不断完善，为进一步推进园艺产品质量安全监管工作打下了坚实的基础。

　1.5 对西安市园艺产品质量安全监管工作的设想 1.5.1 监管工作的指导思想 以科学发展观为指导，以提高园艺产品质量安全水平为核心，认真贯彻落实《农产品质量安全法》和《食品安全法》的各项规定，实施园艺产品质量安全全程监管，加快推进农业综合执法，强化执法监管，坚持标本兼治，着力转变生产方式，逐步完善园艺产品质量安全监管长效机制，全面提升园艺产品质量安全监管能力，确保人民群众消费安全。

　1.5.2 工作目标 进一步完善园艺产品质量安全监管的协调合作机制、检打联动击制、风险预警机制、应急处置机制，加强对园艺产品产地环境、投入品、生产过程的监管，进一步扩大园艺产品产地准出与市场准入实施范围，逐步建立适合西安实际、符合新形势发展要求的园艺产品质量安全全程监管模式。确保蔬菜、水果农药残留监测合格率稳定在 95%以上；杜绝在蔬菜生产过程中使用甲胺磷、对硫磷、甲基对硫磷、久效磷、磷胺等五种禁用高毒农药行为。

　1.5.3 主要任务

　1.4.3.1 产地环境的监管

　产地环境是影响园艺产品质量安全的重要因素之一，大气、土壤或者水域中如果存在的有毒有害物质过量，就会被动植物在生长代谢过程中吸收，在体内积累富集，造成园艺产品中有毒有害物质的超标。因此，加强园艺产品产地环境的监管，确保产地环境优良，防止因园艺产品产地污染而危及园艺产品质量安全，从源头上控制污染物进入园艺产品生产过程，是保证园艺产品质量安全的必备条件。

　1.4.3.2 生产过程的监管

　优质安全的园艺产品是生产出来的。应该加强农业投入品使用的监管，进一步推进园艺产品的标准化生产，引导生产者严格按照规定的技术要求和操作规程进行园艺产品生产，科学合理地使用符合国家要求的农药、肥料等农业投入品，建立完善的生产记录，适时地收获，推广产地准出制度（等 2008）。

　1.4.3.3 深入推进 农 产品 市场准入制度

　继续推进农产品产地准出和市场准入制度，认真执行《西安市农产品产地准出证明管理规定》和《西安市农产品质量安全市场管理规定》，确保产地准出和市场准入制度的有效实施。在巩固提高大型农产品批发市场和连锁超市实施市场准入的基础上，积极向配送企业和主要农贸市场推进，以此推动园艺产品质量安全监管制度落实。

　1.4.3.4 深入开展监督检查和执法工作

　大力推进园艺产品质量安全执法，深入开展例行监测和监督抽查工作，认真制定并落实监测计划。不断多大监测品种和检测范围，每年检测样品总数在 20 万批次的基础上，逐年提升，并依据监督抽检结果，加大执法力度，及时查处质量安全问题，坚决杜绝不合格园艺产品流向消费环节。创造条件，将监管深度向农贸市场延伸，逐步形成从基地到市场的追溯体系。

　1.4.3.5 加强地方立法，完善法律保障体系

　《农产品质量安全法》囿于全国通盘考虑及改革的实际进程，加上作为基本立法其规定所必需的原则性、框架性，难免存在一些立法调整不足的地方，部分规定缺乏普适性与可操作性。地方立法是国家农产品质量安全法的延伸和补充。我们应更加注重结合西安实际，注重对国家大法的细化和具体化，以解决大法中未涉及或原则性的问题。

　1.4.3.6 完善机制体制保障体系

　成立西安市食品安全委员会，由常务副市长甚至是市长亲自挂帅，加强对各有关监管部门的协调、指导,避免多头管理与监管空白，明...